Concesiones, una nueva herramienta para las corporaciones mixtas en la gestión municipal (página 2)

Capítulo
Tercero:

ESTRUCTURA DEL ESTADO
CHILENO

6. Características generales del Estado
Chileno

A partir de la década de los noventa, y sobre
todo a partir del tercer gobierno de la
concertación política que preside
actualmente en nuestro país, se han establecido una serie
de procesos que
buscan modernizar el sector
público a partir de un eje ordenador que consiste en
alcanzar un Estado de servicio a la
ciudadanía, desafío que se enfrenta a
transformaciones, tanto en la estructura
como en la gestión
del sector
público.

Este proyecto
modernizador busca rediseñar y reorganizar el Estado,
como primera tarea, puesto que de éste modo no será
mayor problema sobrellevar el rediseño y
reorganización del aparato público de modo
fluido.

En cuanto a la Institucionalidad central, en la coordinación central del gobierno, se
procura redefinir las funciones que hoy
ejercen y las relaciones existentes entre la Secretaría
General de la Presidencia, el Ministerio de Planificación y Cooperación, la
Dirección de Presupuesto y la
Subsecretaría de Desarrollo
Regional, además de atribuirle nuevas tareas. Asimismo, se
reformulará la manera de ejercer control sobre
la
Administración, articulando adecuadamente el rol de la
Contraloría General de la República, la función
fiscalizadora de la Cámara de Diputados, de los Tribunales
de Justicia, los
ciudadanos y otras.

Respecto de Competencia y
Regulación, Fomento Productivo, Ciencia y
Tecnología, Institucionalidad Agrícola y
Empresas
Públicas se busca fortalecer ésta área, por
lo que se harán los cambios necesarios para alcanzar
éste reto. Territorialmente, se atenderá
Infraestructura, Gestión
de la Ciudad, Medio Ambiente
y Recursos
Naturales, y Recursos
Hídricos.

El tema social no queda ausente en ésta etapa de
rediseño, donde habrá espacio de cambios positivos
respecto de los grupos más
vulnerables, mujeres , e infancia.

Ahora bien, el cumplimiento de estos objetivos
reformadores ha demandado la implementación de un conjunto
de funciones
complementarias a aquellas directamente vinculadas a la
provisión de bienes y
servicios que
constituyen la misión del
sistema de
administración
pública. Entre estas funciones se ubican la
realización de estudios relevantes para la toma de
decisiones, la priorización y coordinación programática y
jurídico-legislativa, la evaluación
de desempeño y de impacto de la acción
gubernamental, el control de la
gestión de los servicios, la
administración
financiera y la tuición sobre la disponibilidad y
pertinencia de los recursos
humanos.

En este esquema de la administración pública la responsabilidad recae en los ministerios de
Hacienda, de Interior, Secretaría General de la
Presidencia y Mideplan. Cabe mencionar que las tareas de cada uno
no están plenamente distribuidas en función de
sus capacidades, y que, en algunos casos, no se cumplen todas las
funciones establecidas por el proyecto de
reforma. Dicho proyecto institucional responde a distintos
objetivos,
tales como:

1. Estado democrático y
   participativo
2. Estado transparente
3. Estado Unitario Descentralizado
4. Estado Solidario
5. Estado fuerte
6. Estado más eficiente y eficaz
7. Estado Normativo y Subsidiario

"El proceso de
cambios debe lograr un Estado que se asuma las desigualdades
sociales y territoriales y los factores de
desintegración social, tanto en materia
económica para hacer llegar a todos los chilenos y
chilenas a lo largo del país los beneficios del desarrollo,
como en los distintos ámbitos culturales, asegurando la
igualdad de
oportunidades al conjunto de la
ciudadanía".

Se busca entonces, un Estado flexible que se ajuste a
los requerimientos actuales y de los que en futuro se prevean,
mejorando gestión para entregar un servicio
público de calidad a la
ciudadanía, adquiriendo nuevas
tecnologías de la

información que acerquen los servicios a los
ciudadanos y ciudadanas. Un Estado ya no productor de bienes y
servicios simplemente, sino uno que regule, norme y
fiscalice.

7.Organización y Gestión
pública

El objeto aquí es alcanzar una gestión
eficiente de los servicios, con una participación
ciudadana y una transparencia de la actividad estatal. Un
elemento transversal a las acciones
necesarias para modernizar la gestión pública son
las tecnologías de la información y la
comunicación, puesto que con ellas se crea una
institucionalidad electrónica que moderniza en varios
sentidos al Estado chileno.

La serie de cambios que se vienen produciendo en el
sistema chileno
no deja indiferente a los funcionarios del servicio
público, quienes han tenido un espacio en las
conversaciones que se desarrollen, además, claro
está, de una revisión del perfil profesional y
personal que
de ellos se espera.

Dentro de la modernización de la gestión
pública se atiende con especial dedicación el tema
de los recursos
humanos, en su doble dimensión de directivos
públicos y funcionarios en general; junto a ello, se
discute, la calidad del
servicio que se presta a la ciudadanía; por último,
se busca perfeccionar los instrumentos y técnicas
de gestión.

La gestión de los servicios públicos
enfrenta numerosos problemas de
gestión que surgen por procesos de
selección inadecuados, que tiene directa
relación con el peso político de los
candidatos.

Otro asunto es la poca continuidad de los ejecutivos
públicos en el servicio, la alta rotación. Junto a
esto, la falta de incentivos para
los profesionales que trabajan en el Estado
también es fuente de frustración y bajo nivel de
compromiso con los resultados de las instituciones
públicas. Esta falta de incentivos, se
verifica en la retribución que dichos ejecutivos reciben,
que en términos generales, es muy inferior a los
estándares de mercado.

Ahora, el hecho de que los trabajadores del sector
público no sean evaluados sistemáticamente por sus
logros, genera un bajo nivel de compromiso con los resultados de
su gestión.

Por estos motivos es que se busca Institucionalizar la
Dirección Pública mediante un
Estatuto para la Alta Dirección Pública, "que
genere las condiciones para aplicar técnicas
de reclutamiento
y selección
para ejecutivos de confianza de jefes de servicio, aplicar
contratos de
desempeño y sus respectivas evaluaciones
periódicas a todos los ejecutivos de la administración
pública y generar un sistema de retribuciones que
reduzca significativamente el costo de
oportunidad que significa trabajar en el Estado".

La viabilidad de la Reforma está a cargo de un
Comité de Ministros para la Reforma del Estado, presidido
por el Ministro Secretario General de la Presidencia y formado,
además, por los Ministros del Interior, de Hacienda y
Secretario General de Gobierno. Además de ello, se tiene
una serie de comités de consulta que construyen los
consensos para la implementación del proyecto y la
producción o sistematización de
conocimientos sobre las temáticas del proyecto., Existe,
además, una instancia permanente de monitoreo del proceso de
reforma, compuesta por los coordinadores ministeriales de
modernización.

Actualmente, existe en Chile un
Sistema Nacional de Control que somete las actuaciones de
la
Administración del Estado a un conjunto de controles
internos y externos, algunos de ellos ex ante y otros ex post.
Todo ello con el objeto de fiscalizar, desde la propia Administración, la estricta sujeción
de los órganos del Estado a las leyes,
reglamentos e instructivos que rigen su actuar.

Hay, también, una serie de mecanismos de control
externo a la Administración, radicados en la
Contraloría General de la República, Tribunales de
Justicia,
facultades fiscalizadoras de la Cámara de Diputados,
Tribunal Constitucional, por la vía de conocer
requerimientos por inconstitucionalidad de decretos supremos del
Ejecutivo, etc.

Esta serie de controles han emanado de un conjunto de
normas legales
y reglamentarias desarticuladas entre sí; lo que se
traduce a una desorganización que le resta eficacia a los
controles que vienen de diversos organismos no coordinados entre
sí.

8.Presupuesto
Nacional

Entendida esta como la herramienta por excelencia de la
ejecución de plan de gobierno,
se tiene que el Ciclo Presupuestario, como proceso está
compuesto por un conjunto de etapas en las que intervienen los
que definen deciden, ejecutan y controlan el presupuesto de la
nación.
Es en él donde se asignan los recursos
financieros de acuerdo a su disponibilidad, para dar cumplimiento
a las metas y objetivos contenidas en la planificación.

Siendo el Presupuesto la expresión financiera del
Plan Anual
Operativo, entre ambos existe una congruencia, tanto en los
objetivos y metas como en la determinación de programas y
acciones de
corto plazo.

Los principios que
ordenan y orientan la acción establecida por el
Presupuesto , los que se convierten en mínimos requisitos
a cumplir por las entidades públicas, son: universalidad,
unidad, periodicidad, previsión, flexibilidad,
planificación, equilibrio,
claridad, detalle, formalidad, exactitud, programación.

La presentación del presupuesto para el presente
año contó con un discurso
tranquilizador frente a una serie de incertidumbres que se
acumulaban tras los malos resultados económicos en la
escena mundial y el increíble suceso terrorista vivido por
Estados
Unidos.

"En estas semanas difíciles, nuestra
economía
pudo acomodarse correctamente y logramos proteger nuestros
recursos para que, a pesar de la adversidad, el año 2002
podamos volver a aumentar sustancialmente el gasto
social.(…)Manteniendo la política impuesta
desde el comienzo por el gobierno del Presidente Ricardo Lagos,
nuestra propuesta para el 2002 es un presupuesto realista y
responsable pero que no descuida la preocupación
por la equidad y refuerza las prioridades hacia los más
necesitados. "

En aquella ocasión se anunció un aumento
en la inversión pública sobre un 11% , y
se enfatizó, complementariamente, sobre la perseverancia
que se tendría en hacer de nuestro país una
nación
más eficiente y productivo. Destinándose recursos
en apoyo al desarrollo productivo y tecnológico de las
empresas.

"Trabajaremos incansablemente para que cada
día más compatriotas se beneficien del
desarrollo. Un Chile cada
vez más equitativo y abierto al aporte de todos sus
hijos. Hoy debemos asegurar no sólo un país sin
pobreza ni
exclusión, sino un Chile en paz, un país seguro, un
país unido."

Dentro de este presupuesto nacional en que ha debido
considerar una serie de factores internos y externos es que
también se establece los gastos asignados
hacia las regiones:

"La Ley de Presupuestos
de la Nación contemplará, asimismo, gastos
correspondientes a inversiones
sectoriales de asignación regional cuya distribución entre regiones
responderá a criterios de equidad y eficiencia,
tomando en consideración los programas
nacionales de inversión correspondientes. La
asignación de tales gastos al interior de cada
región corresponderá al gobierno
regional."

Adicional a la asignación de recursos y en
concordancia con ella se establece la posibilidad, según
condiciones del gobierno central y necesidades del gobierno
local, de invertir en programas especiales de
desarrollo:

"A iniciativa de los gobiernos regionales o de uno
o más ministerios, podrán celebrarse convenios
anuales o plurianuales de programación de inversión
pública en la respectiva región o en el conjunto
de regiones que convengan en asociarse con tal
propósito….La ley
podrá autorizar a los gobiernos regionales y a las
empresas públicas para asociarse con personas naturales
o jurídicas a fin de propiciar actividades e iniciativas
sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. Las
entidades que al efecto se constituyan se regularán por
las normas comunes
aplicables a los particulares."

A comienzos de cada año, las disputas por la
entrega de los recursos provenientes del Fondo Común
Municipal, provocan fuertes controversias entre los municipios y
el Estado, en cuanto a los montos cedidos y las prioridades
esgrimidas para su repartición.

El Fondo Común Municipal se determina sobre la
base del Índice de Privación Promedio (IPP), y se
correlaciona sólo medianamente con el gasto municipal
absoluto. Se supone aquí una directa proporción
entre la pobreza
municipal y la pobreza
comunal, cuestión que es extraída del ingreso
promedio municipal, que por su naturaleza no da
cuenta de las inequidades internas.

Se asume que los ingresos son la
base unívoca que refleja la situación dentro de una
comuna, desatendiendo otros indicadores
que pueden complementar o manifestar otras necesidades
insatisfechas de la comunidad. Por lo
mismo, los indicadores
utilizados con el fin de repartir el Fondo Común
Municipal, no reflejan la realidad de la pobreza con
relación a indicadores de uso en las áreas de
educación
y salud, siendo
confrontados con los ingresos de los
individuos de la comuna.

9.Orientaciones jurídicas y administrativas
para la gestión

El fenómeno globalización pone de manifiesta la
necesidad de adecuación y modernización del
ordenamiento institucional, con nuevas normas y nuevos
instrumentos, para enfrentar las nuevas condiciones en la
realidad. La
globalización es un complejo proceso impulsado por
factores políticos, económicos y
tecnológicos, que está transformando radicalmente
la vida y creando nuevos sistemas y
fuerzas que van más allá de os Estados –
naciones.

Un mundo que se mueve velozmente y que acaba con las
tradiciones y deslegitima las instituciones
que históricamente decidieron por las personas. Crece
fuertemente la necesidad de la participación ciudadana,
nuevos gobiernos y nuevas instituciones.

La tarea de hoy consiste en la definición de los
modos de protección de los ciudadanos frente a las
contingencias que los afectan y de cuál es el rol del
Estado en liderar dicho rediseño, especialmente respecto
de aquellos ciudadanos que con mayor rigor sufren la
incertidumbre del desempleo, de la
lejanía de la justicia, de las dificultades de la atención de salud, y un largo
etcétera. En otras palabras, cómo ha de hacerse
cargo el Estado frente a las desigualdades. Hablamos, entonces,
del mentado "Estado regulador".

No se trata tan solo de perseguir mejorías en el
sector público, sino que se requieren transformaciones
estructurales de la administración ( educación, justicia,
finanzas,
salud y administración), identificándose las
cualidades básicas que le otorguen esta nueva
fisonomía. Para abordar esta materia hay
que desechar de plano las miradas ideologizadas que marcan el
debate sobre
la reforma estatal: el tema no puede reducirse, como se hace con
frecuencia, a la mera cuestión del tamaño del
sector público. Los pilares de definición de estas
cualidades que señalamos tienen que ver con el papel del
Estado frente a los problemas de
la economía y
de la sociedad, a la
manera en que se relacionan Estado y sociedad civil, y
a la capacidad de gestión efectiva del Gobierno para
cumplir el rol que los ciudadanos estimen conveniente que cumpla.
En el caso chileno es necesario enfrentar, además, el
conjunto de temas de institucionalidad democrática que
están pendientes, para dotar de calidad política y
legitimidad al Estado chileno. De lo que se trata es de poder realizar
las transformaciones indispensables para que Chile posea un
Estado democrático de derecho, capaz de alcanzar, en
conjunto con los ciudadanos y el sector privado, el desarrollo
económico y social.

Para avanzar en estas definiciones sustantivas acerca
del rol del Estado, hay distinciones que es conveniente tener
presentes para precisar las conexiones entre el Estado y las
dimensiones de la vida social, económica y
política.

Es imprescindible contar, pues, con una adecuada
normativa en materia de monopolios y competencia, de
estándares de calidad, de protección a los
consumidores, protección medioambiental y otras
áreas de enorme importancia.

Es necesario contar con una institucionalidad -tanto
administrativa como normativa- que permita esta
cooperación de manera dinámica, sin que se constituya en
obstáculo para el despliegue de la iniciativa privada,
pero que ponga barrera a los excesos que todo mercado
genera.

Un Estado facilitador para crear condiciones apropiadas
para la empresa
privada, contribuyendo a la apertura de nuevos mercados y al
desarrollo de tecnologías innovadoras, eso es lo que se
proyecta. Así, se debe resolver el diseño
de políticas
estratégicas en materias de fomento productivo y de la
investigación en ciencia y
tecnología.

El valor
universal de la dignidad de las personas y de sus derechos, y la conciencia de que
el sistema democrático es el medio irremplazable donde
desplegar una convivencia centrada en el respeto a lo
humano, plantea otro capítulo de desafíos de
envergadura a la institucionalidad.

La obsolescencia y excesivo legalismo de los sistemas de
control son dimensiones institucionales necesarias de abordar
para prevenir prácticas corruptas. Puesto que aún
cuando se ha tenido avances en materia de Probidad necesitamos
profundizar los controles, readecuarlos y generar un sistema
consistente, preventivo y ágil de control sobre la
administración.

La línea entonces apunta a modernizar un Estado
que tiende a obstaculizar el desarrollo
económico. Un Estado de servicio a los ciudadanos
exige un sector público que responda a una sociedad muy
distinta a aquélla en que las formas institucionales
nacieron.

Se tiene, entonces que la orientación
jurídica y administrativa apuntan a la construcción de un Estado
democrático y participativo, transparente, unitario,
descentralizado, fuerte, que se haga cargo de las desigualdades,
más eficiente y eficaz.

Entendido así, tenemos un Estado Moderno:
Democracia,
Descentralización y Desarrollo Regional y
Local. En el fondo, la pretensión es que la descentralización sea vista como una
alternativa para repotenciar la función administrativa y
coordinadora de las decisiones políticas
que el Estado no abandona a pesar de haber perdido su carácter
de núcleo articulador del sistema social derivado de la
funcional diferenciación que presentan los sistemas
sociales.

Un e proceso que se refuerza desde el advenimiento del
sistema democrático en 1990, el cual en los siguientes
años ha sido expandido y profundizado mediante el
desarrollo de cuerpos legales – Ley 19.173 de Gobierno y
Administración regional – que han facilitado una nueva
institucionalidad, principalmente la creación de los
llamados GOBIERNOS REGIONALES y , también, una
política cada vez más nítida de
modernización global del sistema público
nacional.

10.- Desarrollo Nacional y
local

Este complejo proceso modernizador se propone
descentralizar profundamente el Estado con especial atención a la gestión de los
gobiernos regionales, a la descentralización institucional
y a la desconcentración administrativa, la que se ha
formalizado a partir de 2001, año en que se ha formulado
una Política de Descentralización, que establece la
autodefinición de las regiones sobre sus agendas de
modernización.

La idea es lograr un Estado Unitario, que a la vez
delegue y atribuya poder al todo
el territorio y niveles jerárquicos inferiores. Es
así como se han generado esfuerzos en torno a la
articulación de la Subsecretaría de Desarrollo
Regional, la División de Gobierno Interior del Ministerio
del Interior y el Proyecto de Reforma, para concertar el proceso
de modernización y rediseñar la institucionalidad
regional, con los procesos propios de fortalecimiento regional
que impulsan las dos primeras entidades.

La política descentralizadora ha desarrollado
instancias de reflexión y coordinación entre los
órganos regionales y las instancias del gobierno
central.

En cuanto a los municipios , se ha generado una
instancia de trabajo común con la Asociación
Chilena de Municipalidades para avanzar conjuntamente en las
readecuaciones que en este ámbito deban
hacerse.

Algunas experiencias relativamente recientes son prueba
irrefutable del gran potencial interventor del municipio para
promover el desarrollo económico. Se descubre que los
límites
del esfuerzo fiscal local
está determinado por la capacidad de generación de
excedentes de los agentes económicos locales

Es el de la ciudad de Iquique y su activo alcalde Jorge
Soria quien, a partir de la Zona Franca allí instalada
–la ZOFRI–,municipio que se ha instalado como un
centro turístico y de negocios de
primera importancia en el norte chileno. Ahora, se perfila como
una ciudad de "corredor interoceánico" que tendría
la misión de
unir mediante largas rutas terrestres a las principales ciudades
brasileñas, uruguayas y argentinas del Atlántico
con sus pares del Pacífico. Lo que en otras palabras se
traduce a nuevas y excelentes corrientes de comercio entre
América
Latina y Asia.

El modelo de
gestión municipal es ahora un paradigma de
desarrollo local que trae consigo una visión tenaz de
emprendedores, la que privilegia una capacidad profesional y
técnica, además, claro está de una
participación activa de los distintos agentes sociales
locales, incluidos los empresarios.

En cuanto a asociarse con el sector privado, tenemos la
experiencia de la Municipalidad de Santiago, la que
propició la conformación de la Corporación
de Desarrollo de Santiago, que asocia a empresas privadas,
cooperativas
de vivienda e instituciones académicas, y que es presidida
y administrada por la Municipalidad. Corporación que ha
desarrollado un vasto programa de
repoblamiento del sector céntrico y antiguo de la ciudad,
que se enfrentaba a situaciones de deterioro y pérdida
acelerada de población.

Luego, mediante un mecanismo de asociación de
diversos agentes en el que concurren cooperativas
de ahorro para la
vivienda, empresas privadas constructoras, se obtienen subsidios
del Estado central para el financiamiento
de vivienda, y la acción municipal ordenadora, con lo que
se logra impulsar un exitoso proceso de reconversión
urbana. Después de varios años de acción, el
paisaje urbano del centro de Santiago ha cambiado radicalmente,
emergiendo por doquier nuevos edificios de departamentos, plazas
y parques y –lo más importante– las familias
jóvenes están volviendo al centro histórico,
retornándole vitalidad y revirtiendo de modo definitivo la
tendencia hacia el despoblamiento.

Los gobiernos regionales, por su parte, han debido
enfrentar los problemas de coordinación entre distintos
municipios. Problema que se presenta principalmente en las
ciudades más populosas del país como Santiago,
Valparaíso y Concepción.

El logro de una efectiva y eficaz articulación de
los Gobiernos Regionales con los Gobiernos Municipales
constituyen, sin duda, la posibilidad real de resolver – al menos
– algunas de las contingencias que se generan en un mundo
globalizado que si bien expande opciones también genera
significativos riesgos y
exclusiones para los habitantes de las regiones del
país.

En éste proceso, se advierte una gran amenaza
para el desarrollo nacional y local en el debilitamiento y
deslegitimación de las estructuras de
participación y de toma de
decisiones. De hecho, la gran dificultad para las organizaciones
regionales está en el hecho de que la
descentralización todavía no es una
realidad.

Sean ejemplos de este hecho la electividad de los
Intendentes regionales, los que son personas de confianza del
Presidente de la República. Así mismo, los
consejeros regionales responden a intereses partidarios. No hay
representatividad para la sociedad
civil.

El desarrollo de una planificación contingente
constituye el desafío real para los regiones que deben
enfrentar desigualmente los efectos colaterales de una globalización creciente. La efectividad del
proceso de descentralización depende de lo adecuado que
sea el interlocución del Gobierno Regional , Gobiernos
Municipales, sector privado y comunidad
organizada .

10.1.Desarrollo y Participación
Ciudadana

A este respecto se profundizar las prácticas
democráticas, donde el mismo hecho de alcanzar mejor
consideración la ciudadanía de parte del Estado, al
mismo tiempo que se
mejora la calidad del servicio prestado. La presencia fortalecida
de una Ciudadanía participativa es garante, además,
la probidad y la prevención de la corrupción
al interior del Estado.

La participación ha sido estimada como un
valor profundo
de la democracia, lo
que ha hecho que el Gobierno consagre, jurídicamente e
institucionalmente, el aporte de la sociedad civil a la
gestión pública.

Se pretende incorporar a la sociedad civil en la
gestión de la Administración del Estado como una
forma de profundizar y practicar la democracia, colaborando en el
aumento del capital
social. De modo tal, que sean ellos un control eficaz frente a la
gestión pública. En esta misma dimensión se
puede hablar sobre los esfuerzos desplegados en la
facilitación de mecanismos de interacción entre el
Estado y los particulares, a través de la promoción y defensa de los intereses y
derechos de las
personas ante acciones u omisiones de los órganos de la
administración del Estado.

Las anquilosadas instituciones públicas
desconcentradas de la región y la asistencia
técnica a los gobiernos municipales deben ser capaces de
una estrategia capaz
del desarrollo económico local. Para ello no basta
establecer la descentralización, sino que debe
internalizarse dentro de una lógica
de gestión pública basada más en prioridades
regionales que sectoriales. De esta manera se alcanza un esquema
menos centralizado y más orientado a la
participación ciudadana.

La descentralización del Estado, el
énfasis en el Desarrollo Local y Regional, la
superación de la pobreza, la importancia creciente del
tercer sector, la demanda
creciente por modelos
organizacionales pertinentes a las nuevas formas en que se
expresa el mercado del trabajo y las exigencias de una sociedad
del conocimiento,
requieren de dispositivos teóricos y metodológicos
novedosos para observar tales fenómenos y,
particularmente, proponer líneas estratégicas para
orientar tales cambios organizacionales..

Lo regional es la posibilidad de consolidar una estrategia
moderna de articulación Estado – comunidad organizada, en
un contexto de complejidad societal caracterizada por la
creciente diferenciación de los sistemas parciales del
sistema social.

El día 11, de mayo, de 2001, se firmó el
Decreto Presidencial que crea el Consejo de Defensa del Ciudadano
cumpliéndose con ello el objetivo
principal de este proyecto. Con éste se pone en
funcionamiento una entidad que defiende a la ciudadanía,
teniendo presente que el gobierno envió al Parlamento el
que proyecto de reforma constitucional que crea la
institución del Defensor del Ciudadano que una vez
aprobado permitirá implementar una entidad con
atribuciones plenas para cumplir el cometido de la defensa
ciudadana.

En condiciones de extrema pobreza el ejercicio de la
ciudadanía se limita por la necesidad inmediata del
sustento diario y todo lo que eso involucra. En este sentido, la
constitución de ciudadanos es
imprescindible y prioritario a cualquier proceso de desarrollo de
una comunidad. Fortalecer las habilidades laborales y
económicas de sus miembros no es suficiente. La
desinformación y el aislamiento, la falta de redes y canales adecuados
para establecer redes distintas y más
diversas son otro de los problemas que se deben
abordar

11.Relaciones entre el Gobierno local y Gobierno
Central

La gestión territorial urbana tiene como fin
producir las condiciones adecuadas para que el hábitat de
las personas que lo habitan o utilizan sea propicio para el
desarrollo integral de estas personas. El desarrollo del
país depende de una adecuada habilitación de su
territorio, como de una adecuada configuración de sus
ciudades. El territorio se va habilitando a través de
múltiples decisiones relacionadas con diversas materias y
por ello el desarrollo dependerá en gran medida de la
forma como se organice esa capacidad para decidir. Hoy el
territorio y en particular las áreas urbanas presentan un
conjunto de problemas que se traducen en insuficiente y desigual
acceso a los servicios urbanos básicos, crecimiento
desordenado, altos costos de
operación, problemas de congestión y contaminación, entre otros. Las
responsabilidades por las decisiones para resolver estos
problemas se encuentran localizadas de manera dispersa y no
siempre bien coordinadas y para algunos ámbitos, los
instrumentos y sistemas vigentes son insuficientes.

Construir una ciudadanía activa es una tarea no
exenta de dificultades relacionadas con las restricciones en la
acción pública, no pasa de ser un grupo que
propone y colabora respecto de programas, los que vienen
predefinidos desde niveles centrales de toma de
decisiones.

Se promueve una participación de la comunidad en
la toma de decisiones sobre aspectos que la involucran, como son
la obtención de nuevas viviendas, la realización de
programas de fomento productivo y capacitación laboral, y la
implementación de programas de asistencia social. La
participación plena opera en un marco de
restricciones.

Destaca el rol de los organismos no gubernamentales,
particularmente quienes realizan programas de apoyo organizativo
y labores de investigación acción gracias a
recursos propios o de la cooperación internacional.
Resultando ser componentes fundamentales en las tareas de
mediación que permiten hacer significativas las
experiencias y acompañar a las organizaciones en
su proceso participativo, y por otra parte, son quienes a partir
de la sistematización de la experiencia, generan
propuestas que permiten actualizar la política
pública; hacer visible las problemáticas presentes
y sus causas profundas; y generar aprendizajes válidos
para la intervención.

El objetivo es
superar las rigideces de los mecanismos burocráticos
tradicionales y construir propuestas colectivas, tanto entre
distintos departamentos de una misma institución, como es
en el caso municipal, como entre organismos distintos que
comparten territorios y preocupaciones afines.

Lo anterior enfrenta dificultadas relacionadas con los
distintos niveles de flexibilidad que tiene los programas que
ejecutan las distintas instituciones, en términos de la
duración de sus programas o sus criterios de
focalización.

Los municipios que integran el Estado comienzan un
proceso para consolidar su capacidad administrativa y los
recursos descentralizados hacia estas instancias siguen
incrementándose, así como los programas de capacitación y asesoría.

Los organismos estatales reflejan la voluntad de la
persona que
esté de turno en aquel sitio, lo que hace pensar que la
voluntad es muy probable de sufrir cambios. Así mismo cada
institución pública posee prioridades. Y esto es
sólo algunas cosas que provoca el centralismo y la
ausencia de legislación, de políticas, o de
tradiciones que favorezcan la cooperación entre Estado y
organizaciones locales.

Los gobiernos locales, por su parte, se erigen como
organismos públicos que responden a las propuestas de los
ciudadanos y otros actores de su entorno.

Las alianzas entre actores de la sociedad civil,
organismos de gobierno, y empresas tras objetivos comunes de
desarrollo local y reducción de la pobreza revelan un alto
potencial para aumentar la productividad de
las acciones de dichos actores, para generar o captar nuevos
recursos y para aumentar el capital social
disponible por una sociedad local para nuevas acciones en el
futuro. Dentro de las alternativas de generación de
recursos se tiene la opción que brindan el proceso de
concesiones.

Capítulo Cuarto:

LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

12. Los Municipios

Incansablemente se ha dicho que la democracia es fuerte
en la medida de la fortaleza que posee la sociedad civil,
elemental tesis que
sirve para comprender la importancia del Municipio en tanto
unidad de participación ciudadana. Según documentos de la
CEPAL, el municipio en Latinoamérica está cambiando,
agregando nuevos objetivos que están presentes en el
contexto social y que de cierta forma son puestos en las metas
municipales.

Insertar la localidad en el desarrollo, crecer
económicamente y atender a las necesidades de la población con mayores carencias, son temas
importantes en el rol de un municipio moderno. Las nuevas
tendencias de descentralización y desconcentración
de las políticas de desarrollo revitalizan una
concepción participativa de la planificación y una
alta valoración por la autogestión
local.

Se debilitan los diseños de gobierno que
privilegiaron el subsidio como estilo de adjudicación de
recursos. Las administraciones locales avanzan sobre el destino y
quehacer económico de la localidad. Las acciones
emprendidas en general, por el sector público, afecta a
las capacidades productivas de las localidades y ello es un
elemento de importancia para el municipio.

La pobreza y su superación se imponen como el
componente central de la definición de las
políticas públicas a diferentes niveles y las
propuestas esenciales de superación apuntan a procesos y
medidas vinculada al crecimiento
económico, con programas de asistencia y desarrollo
social. Aparece también hoy la preocupación por
la sustentabilidad ambiental, entre muchas otras.

El nuevo rol del municipio como organismo
estratégico de desarrollo regional hace urgente el
desarrollo de sus capacidades. La funcionalidad restringida, el
clientelismo, el oportunismo, la burocracia, la
falta de profesionalismo, etc., son elementos que deben quedar en
el pasado.

Lamentablemente, la percepción
ciudadana a nivel latinoamericano le apunta como un organismo que
no hace lo necesario,(…) está desorganizada,(…) es
despreocupada" . En términos generales, se le cataloga
como una instancia que no está exenta de la corrupción, discriminación y exclusión,
careciendo de elementos que garanticen la transparencia. Y ,
aún cuando en Chile los esfuerzos descentralizadores no
han sido menores, tenemos problemas en éste
nivel:

"Pese a la amplitud de las responsabilidades de los
municipios y a la magnitud de los recursos movilizados por
éstos, la estructura de
funciones, la competencia y recursos a este nivel de gobierno
enfrenta importantes rigideces"

Hasta 1973 el Municipio en nuestro país tuvo
limitaciones propias de una instancia centralizada y
burocrática. Nuevas tendencias administrativas anunciaron
la búsqueda de profesionales que acentuaran lo
técnico, la planificación y gestión de
proyectos en
sus funciones. La Regionalización implementada por el
régimen militar y la descentralización del Estado
de algunos servicios básicos.

Dentro de estas reformas es posible ver aciertos en
cuanto a la mayor capacidad financiera de las instancias locales,
en tanto que han permitido aumentar notoriamente el presupuesto
municipal en los años recientes. Este crecimiento permite
minimizar las profundas desigualdades entre los municipios, la
que siempre es más notoria en el caso de las localidades
urbanas pobres, ciudades pequeñas y ciudades
intermedias.

Los municipios sufren de una recarga de tareas y de
disputas internas por el poder, donde no se observa el desarrollo
de una labor decisiva en torno a
constituir un plan de desarrollo comunal.

Los Planes de Desarrollo Comunal, durante los primeros
años de su creación, se restringen a elaborar
diagnósticos y a evaluar programas diseñados a
nivel central, o bien, a diseñar y gestionar proyectos que en
su mayoría se gestaron por consultorías externas.
Es más, actualmente, son muy pocos los municipios que
poseen una fortaleza y modernidad
administrativa que les valga la autosuficiencia de Planificar el
desarrollo comunal con éxitos concretos. A ello podemos
agregar que, el acelerado proceso de urbanización y
desarrollo concentrado en ciertas ciudades ha provocado una serie
de medidas desarticuladas y atrasadas, incapaces de controlar
dicho crecimiento, deteriorando al mismo tiempo, la
calidad de
vida de dichos habitantes.

Tenemos, así, una serie de problemas que se
traducen a una desigual capacidad institucional de
gestión, la que impide analizar sectorialmente para
identificar, diagnosticar y diseñar las intervenciones
pertinentes y oportunas. La débil capacidad de
gestión de los municipios, en especial la de los
más pobres, manifiesta la necesidad de fortalecer la
institucionalidad municipal.

Escasez e Ineficiencia local componen el marco de
descentralización política, administrativa y
económica. Complejo proceso que, además de todo lo
anteriormente planteado, cuenta con una participación
ciudadana débil casi nula; que nos conduce finalmente, a
concluir que los gobiernos locales no son tales en mucho de sus
sentidos, sino, la mayor de las veces, una extensión del
gobierno central, quien concentra las decisiones y
recursos.

La dinámica de los gobiernos locales es
compleja y cambiante, incluyendo desde las necesidades más
diversas de su población, problemas de recaudación,
manejo de fenómenos urbanos. Esta realidad exige
claramente que las decisiones de los gobiernos locales debieran
ser rápidas y efectivas.

La gran pregunta es porqué no se potencia la
relación y la participación de inversiones
privadas en el desarrollo de la infraestructura pública
municipal- sobretodo en aquellos lugares en que existe un alto
números de necesidades y un escasez de recursos
disponibles-, siendo que es en este marco de alianza
estratégica, entre lo público y lo privado, el
espacio ideal para presentar y aplicar proyectos de desarrollo
comunal, sean éstos:

• Vialidad y renovación urbana
• Infraestructura destinada a Educación o
  Salud
• Campos Deportivos, Recreativos
• Actividad Industrial (PYMES)
• Alcantarillados
• Riego
• Turismo
• Cultura
• Transportes
• Servicios públicos varios.

Para responder a este conjunto de necesidades se
requiere una gran inversión económica que ni el
gobierno central ni los municipios están en condiciones de
solventar en lo inmediato. Debiéramos, entonces,
considerar seriamente la posibilidad de incorporar al sector
privado en el desarrollo y modernización de nuestras
ciudades en ámbitos que, hasta hoy, son privativos del
sector público.

El objeto de modernizar el Municipio dentro un contexto
de democratización apunta a asignarle un rol motivador y
estimulador del crecimiento de la comunidad. Esto implica abordar
nuevas funciones, nuevas áreas y nuevas tareas, como
asimismo mayores capacidades en la gestión de acciones,
actividades y especialmente la movilización y
atracción de nuevos recursos.

"Nuevas demandas han ido determinando el que al
hablar de fortalecimiento institucional de las administraciones
locales se implique no sólo el mejoramiento de sus
capacidades de administración de sus atribuciones
tradicionales … sino que una dimensión mucho mas
ambiciosa se está buscando preparar y adecuar la
institucionalidad local a las demandas de la
descentralización… La traducción conceptual de
ello está en el concepto de
gestión, que siendo complementario al de
administración local, amplía los horizontes del
trabajo del Municipio hasta alcanzar la propuesta de estrategias de
Desarrollo Local, la articulación de políticas
locales con las centrales y la investigación sobre la
realidad local como insumo de las propuestas de gran
especificidad".

Dicho de un modo más simple, enfrentamos una
época que tiende a lo gerencial, el que favorecerá
los logros frente a las crecientes necesidades
locales.

Lo anterior se observa ineludiblemente vinculado a la
participación de la comunidad. Desde el momento que la
región incorpora e introduce la democracia como parte de
su evolución, ello requiere la
estimulación de un compromiso del ciudadano en la
definición y concreción de su propio desarrollo,
como asimismo participación en la toma de decisión
y en la ejecución de obras. Como también la
necesidad de establecer mecanismos de control por parte de
grupos y
delegaciones comunitarias, como expresión concreta de la
participación.

La nueva Municipalidad debe incorporar procesos de
negociación como parte del desarrollo de
sus actividades y asignar un rol importante a la capacidad que la
comunidad tiene para estimular su propio desarrollo. Esta
modificación del rol, desde el paradigma del
Estado proveedor y controlador al Estado facilitador y
estimulador de acciones

"Elementos claves son la orientación al
reconocimiento de oportunidades, a la articulación con
el máximo número de agentes locales del
desarrollo, la priorización de acciones modernizadoras
por sobre las efectistas, y la capacidad de conciliar reformas
con el mantenimiento de niveles de eficacia y
efectividad de la administración municipal. Aspecto
importante ha sido la incorporación de indicadores de
gestión dinámicos a la evaluación de la gestión, un
espíritu de superación de los obstáculos,
el fomento y la valorización de la creatividad,
la capacidad de asumir riesgos y
fracasos, y la conceptualización del municipio como un
catalizador de acciones y emprendimientos de desarrollo,
además de su papel de
proveedor de servicios básicos urbanos").

Así es como debemos comprender el gobierno local,
estructurado en base a un sistema de participación de la
población, asumiendo un rol de agencia impulsora de
iniciativas a nivel local.

12.1.Marco regulatorio

12.1.1. Funciones que emanan de la Constitución Política

La ley orgánica de la nación
establece las modalidades y formas para el desarrollo de la
participación de la comunidad local en actividades de
municipio. Unidad que se constituye con el alcalde como primera
autoridad, la
que estará complementada por las acciones del
concejo.

"Las municipalidades son corporaciones
autónomas de derecho
público, con personalidad
jurídica y patrimonio
propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la comuna"

Dentro de estos mismos artículos se determina la
función y atribución de los municipios, del modo
como se debe proceder frente a un plan que debe contar con dos
tercios a lo menos del concejal. Así mismo, se establece
por esta misma vía legal las opciones de
participación de la comunidad por medio de plebiscitos y
consultas.

Existe la posibilidad, según fines propios, de
alianzas entre los municipios para crear corporaciones o
fundaciones de derecho privado sin fines de lucro. Esta
opción estipula claramente los objetivos de promoción y desarrollo artístico,
cultural y deportivo. Dentro de este apartado se contempla el
traspaso de competencias que
se realiza desde el gobierno central, ministerios, gobiernos
regionales hasta los municipios. Pudiendo ser esta transferencia
provisoria o definitiva, según la ley lo
establezca.

12.1.2.Funciones que emanan de la Ley Orgánica
Constitucional Municipal

En este cuerpo legal se establecen las funciones
privativas que le corresponden al municipio respecto de su
territorio. Cabe dentro de estas la elaboración,
aprobación y modificación de un plan comunal que
debe estar en sintonía con la planificación
regional y nacional; un plan regulador y un desarrollo
comunitario, disposición en materia de transporte y
tránsito público, también respecto de la
construcción y urbanización; aseo y
ornato, etc. Todo lo anterior son las tareas mínimas que
por ley le competen al municipio.

Seguido de esto, se establece una serie de funciones
directas o en colaboración con órganos centrales
sobre la
educación, cultura,
salud, protección medioambiental, asistencia social y
jurídica, empleo y
productividad,
turismo, deporte recreación, vialidad, viviendas,
etc..

Se entiende, entonces, la unidad de gobierno local no
sólo como una proyección del gobierno central sino
como una instancia resolutiva en muchas materias y con grandes
responsabilidades frente a una comunidad que van más
allá de las necesidad básicas ( vivienda,
educación, salud, trabajo, etc.) Y tienen relación
con la tarea de promover la igualdad de
oportunidades y de responder a las inquietudes de sus
ciudadanos.

Respecto de las funciones esenciales se establece una
serie de acciones del municipio tendientes a dar cumplimiento a
su misión de ejecutar el plan comunal, determinar un
presupuesto real, administrar bienes públicos,
subvencionar iniciativas públicas y privadas que colaboren
en la tarea comunal.

Se destaca la posibilidad de un municipio para la
aplicación de tributos sobre
actividades y o bienes que tengan clara identificación con
la comuna, fondos que van en apoyo al desarrollo
comunal.

12.1.3. De los Bienes Nacionales

El ordenamiento jurídico chileno establece que
dichos bienes pertenecen a Estado , aún cuando su
administración es competencia municipal. De tal modo que
al municipio le cabe fiscalizar y proteger dichos patrimonios , o
bien, según la ley, delegar tal función a actores
locales que manifiesten interés
por proteger el bien y hacer control social al
respecto.

Lo anterior se traduce a permisos, concesiones o
comodatos de parques y áreas verdes entregados a
instituciones sin fines de lucro. Acto más
comúnmente desarrollado en comunas de menor ingreso y de
menor participación social que por lo mismo carecen de
capacidad para fiscalizar.

Un ejemplo de esta situación es la
problemática que arrastra la emisión de residuos
sólidos domiciliarios, los que encarecen los costos en forma
directa para el municipio, el que según sea su capacidad
eludirá los cobros y por ende provocará un uso
más intensivo de los bienes nacionales. Además de
todo, el hecho de no existir legalmente la posibilidad de
infraccionar tales faltas, se genera un circulo
problemático que se resuelve sólo en función
de los recursos y la capacidad de gestión que posea el
municipio tal.

12.2.Procesos decisional

La gestión local no sólo no ha
proporcionado servicios básicos a la mayoría de la
población (empleo formal,
vivienda, educación, transporte e
incluso agua potable y
saneamiento); sino que además los gobiernos municipales
han sido con frecuencia incapaces de garantizar el orden
jurídico elemental (regulación de ocupaciones
ilegales, privatización informal de los servicios
públicos, control y fiscalización de actividades
económicas en su jurisdicción, garantía de
seguridad urbana
y protección ciudadana) adoleciendo también, en
ciertas condiciones de la legitimidad y de la representatividad
mínimas para actuar en nombre de la ciudadanía.
Junto a lo anterior debe uno considerar la debilidad estructural
del municipio, sus déficit económico-financiero,
técnicos y de recursos humanos, y la escasa
autonomía como eslabón inferior de la
organización territorial del Estado.

Con todo, existe una encrucijada para los nuevos actores
y sus potencialidades, en la medida en que la escena
política nacional y el propio Estado central aparecen como
espacios cada vez más distantes y ajenos, las necesidades
sociales básicas encuentran en lo local un ámbito
de expresión privilegiado y un espacio de
apropiación posible por parte de los sectores
populares.

En la actualidad , la Gestión Municipal se
identifica a través de distintos procesos, tales
como:

a)Modernización del Estado y
gobernabilidad;

b) Autodesarrollo sustentable;

c) Inserción internacional y competitividad.

Desde lo conceptual, modernización del Estado
implica modernización en la gestión, lo cual supone
fundamentalmente una transición de una gestión
impulsada por las reglamentaciones hacia sistemas de
gestión en función de los resultados con
participación y control ciudadanos. En términos de
desarrollo la gestión está ordenada a definir
objetivos, metas y tareas. En el plano de lo municipal presupone
la confección y actualización de los catastros.
Requiere racionalizar los ingresos y gastos con criterios de
eficiencia y
equidad, como también determinar las necesidades de
Asistencia Técnica.

La realidad del los municipios está en una serie
informes,
reglamentaciones complejas, normas de desempeño poco claras y falta de información acerca de resultados y costos;
todos los niveles de gestión debieran tener presente un
enfoque de demanda en
cuanto a los efectos de las políticas públicas
(pacientes, niños,
estudiantes, usuarios) lo que no existe en muchos
municipios.

Hoy, no existe, en muchos casos, un sistema comunal que
responda a la lógica
del consumidor /
ciudadano y la calidad de los servicios. Tampoco sistemas
eficaces de monitoreo y evaluación.

Uno de los roles protagónicos del gobierno local
está en el desarrollo económico, por lo que su
política debiera tender hacia la concertación con
el sector privado para que éste se comprometa con el
desarrollo de la comuna, en especial en lo que se ha dado
últimamente en denominar la conformación de
alianzas estratégicas entre el Estado, empresas y sociedad
civil.

Debiendo ser el municipio un dinamizador de las ventajas
comparativas de una determinada localización
geográfica para promover la municipalización de la
inversión con recursos nacionales o regionales, se impone
la obligación de competir para captar inversiones y
también actuar cooperativamente en este
sentido.

Con todo lo anterior, es claro que los municipios tienen
mucho que recorrer, tanto por cuestiones de
jerarquización, exceso de normativas vigentes y
desarticulación de objetivos institucionales , como por
intereses políticos partidarios.

12.3.Fuentes de
control

Múltiples dificultades se encuentran presentes en
tanto el desarrollo regional recién comienza, toda vez
más cuanto nuestro país tiene una tradición
centralista muy acentuada; no sólo desde lo administrativo
y formal, sino también desde la misma esfera social. Las
medidas fundamentales son resueltas por el gobierno central. La
creación de Serplac (Secretarias Regionales de
Planificación y Coordinación) creadas con el objeto
de planificar el desarrollo de las regiones señalan que
este servicio cumple la tarea de evaluar programas y proyectos
elaborados en el centro, tarea que se ve sobrecargada por los
perentorios plazos que exigen enviar regularmente
información a la dependencia correspondiente, la cual
será analizada igualmente de modo central.

En el terreno del presupuesto disponible, a objeto de
desarrollo regional, grandes empresas cuya labor básica de
explotación la realizan en la región misma,
moviendo grandes capitales, como empresas madereras, pesqueras,
mineras, etc., su tributación, la cual es de gran
envergadura, es realizada en el centro administrativo del
país, dineros que no vuelven a nivel regional.

Las estructuras de
decisión a nivel regional como los consejos regionales
están sujetas a las limitaciones propias de un organismo
nuevo: bajo presupuesto, déficit de personal,
exacerbación de conflictos por
pugnas de poder, clientelismo; especialmente es adecuado
enfatizar la falta de experiencia en planificación y
evaluación
de proyectos, actividades que muchas veces no cuentan con el
diagnóstico necesario.

12.4.Presupuesto Municipal

Hace muy poco, el principal ingreso propio no permanente
de las municipalidades correspondía a sus aportes. Un
fondo constituido por un aporte fiscal y
recursos municipales, los que una vez reunidos se
redistribuían.

Con la actualización de los coeficientes que se
calculan cada 3 años, para el período 1999-2001,
139 comunas vieron disminuido el monto que les
correspondía recibir, mientras que a 203 comunas les
aumentó. Frente al déficit de aquellos municipios
perjudicados el gobierno aportó excepcionalmente $2.000
millones en 94 de las 139 municipalidades perjudicadas,
considerando para ello sus gastos de operación más
las transferencias a educación y salud.

El año 2002 el Ejecutivo envió al Congreso
un proyecto de ley que reformaba la estructura de financiamiento
de los municipios, incluyendo una reforma completa a la
composición y distribución del Fondo Común
Municipal:

"Las municipalidades que por aplicación de
los nuevos coeficientes de distribución del Fondo
determinados en el año 2002, para ser aplicados durante
el trienio 2003-2005, vieren reducida su participación
en el Fondo Común Municipal, serán compensadas
con cargo al propio Fondo en la forma establecida en los
incisos siguientes.

La compensación municipal se aplicará
durante los años 2003 y 2004, cubriendo en
términos reales el cien por ciento de la
reducción de ingresos. La referida reducción se
calculará considerando los recursos municipales
percibidos por cada municipio con cargo al Fondo durante el
año 2002, según información proporcionada
por el Servicio de Tesorerías, en relación con
los recursos a percibir a partir del año 2003 por
aplicación de los nuevos coeficientes de
distribución. "

Dicho proyecto buscó clasificar a los municipios
en dos grades grupos, los que aportan y los que reciben del FCM.
Para tal clasificación se aplicaría un
índice que ordena a las comunas según los
siguientes criterios:

• Capacidad de Generación de Ingresos
  Propios(coeficiente entre el promedio de ingresos propios
  durante los últimos 3 años y el promedio del
  total de ingresos propios percibidos por todos los municipios
  en el mismo período);
• Vulnerabilidad Comunal ( factores
  estructurales de las comunas que afectan su capacidad de
  generar ingresos). Se atenderá, entonces, la
  diferencia entre ambos indicadores, con lo que sólo
  aportarían al FCM los municipios con un índice
  de ordenamiento mayor o igual a 1.

La nueva propuesta contempla distribuir el 95% del FCM
entre las comunas más desfavorecidas y menos autovalentes,
en proporción a la precariedad de su condición. El
2% por partes iguales entre las comunas con menos de 5.000
habitantes. Y el 3% entre las comunas que presenten
requerimientos de estabilización financiera de acuerdo a
criterios y normas establecidos en el reglamento respectivo. Esta
medida atiende a la necesidad de alcanzar niveles de equidad
territorial e igualdad de oportunidades.

El hecho es, entonces que, frente al riesgo de que la
distribución de los recursos con cargo a la parte
correspondiente al 90% del FCM que arrojan los coeficientes que
deben aplicarse, aún cuando habrá municipios con
aumento de ingresos con cargo al FCM, , otros recibirán
ingresos disminuidos por la misma razón. Para enfrentar
este desequilibrio, junto con la nueva ley se propuso un
mecanismo de compensación para los años 2003 y
2004.

Esto último se tradujo a una destinación
de quince mil millones de pesos al FCM para compensar en un cien
por cien la caída de ingresos que provoquen los nuevos
coeficientes en relación a los ingresos percibidos durante
el año 2002. De esta forma, sólo una vez efectuada
la señalada deducción de recursos, el FCM se
distribuiría conforme a los criterios y coeficientes
establecidos en las disposiciones legales permanentes.

Mediante la nueva iniciativa legal se pretende efectuar
un nuevo cálculo de
coeficientes de distribución del FCM para los
próximos tres años, de la forma que prescribe la
ley. Compensar a aquellos municipios que vean disminuidos sus
actuales ingresos como consecuencia del nuevo cálculo de
coeficientes. Así mismo, los municipios que vean
aumentados sus actuales ingresos como consecuencia del nuevo
cálculo de coeficientes percibirán efectivamente a
partir del año 2003, aunque no la totalidad, sí una
parte importante de dicho aumento.

Mediante un decreto supremo expedido a través del
Ministerio del Interior, con firma del Ministro de Hacienda, se
determinará el monto de la compensación para los
años 2003 y 2004, a percibir por cada municipio que en
dichos años viere reducida su participación en el
Fondo según lo previsto en el inciso precedente.
Compensación que irá con cargo al mismo FCM y que
son distribuidos a las municipalidades respectivas por el
Servicio de Tesorerías, en cuatro cuotas iguales, en los
meses de mayo, julio, octubre y diciembre de los años 2003
y 2004.

Existen, sin embargo, detractores a esta propuesta que
sostienen que la reforma afectaría la competencia entre
municipios y la eficiencia en la provisión de los
servicios; en tanto que no habrá posibilidad de quedarse
con parte de lo recaudado por ejemplo, a través del
permiso de circulación. Con ésta se piensa que
desaparece el incentivo a competir con otros municipios por
otorgar ese servicio, y en consecuencia, se afectará la
eficiencia en la provisión de éste.

El Fondo Común Municipal se determina, en su 90
%, sobre la base del Índice de Privación Promedio
(IPP), el que nace a partir de la modificación de la Ley
de Reforma Constitucional N°19.097,.definido como el promedio
de variables
(escolaridad materna, déficits de talla-edad de los
niños
entre 0 y 6 años, etc) que determinan el nivel de pobreza
de las comunas. Un indicador difícil de calcular y que se
correlaciona sólo medianamente con el gasto municipal
absoluto. En lo que respecta a la relación salud-ingresos
per cápita, utiliza indicadores insuficientes para
corregir las deficiencias derivadas aquel
ingreso, indicador involucrado en la construcción del
IPP.

Un supuesto utilizado en el cálculo es que existe
una directa proporción entre la pobreza municipal y la
pobreza comunal, cuestión que es extraída del
ingreso promedio municipal, que por su naturaleza no da
cuenta de las inequidades internas y, además, desestima el
uso de un concepto de
"umbral", que definiría el porcentaje de pobres dentro de
una comuna. Asimismo, se asume que los ingresos son la base
unívoca que refleja la situación dentro de una
comuna, desatendiendo otros indicadores que pueden complementar o
manifestar otras necesidades insatisfechas de la comunidad. Por
lo mismo, los indicadores utilizados con el fin de repartir el
Fondo Común Municipal, no reflejan la realidad de la
pobreza con relación a indicadores de uso en las
áreas de educación y salud, siendo confrontados con
los ingresos de los individuos de la comuna.

Las insuficiencias económicas, pobreza o nivel
socioeconómico, menoscaban el nivel de salud de las
personas, poseyendo éstas mayores necesidades de servicios
de atención en salud. Por tanto, la asignación de
recursos a esta área, intentando ser más
equitativa, debe considerar aquellos factores e indicadores que
muestren de manera más fidedigna las necesidades sociales
insatisfechas de la población

La nueva propuesta que considera una distribución
de un 3% del FCM entre aquellas comunas que presentan
requerimientos de estabilización financiera,
afectaría directamente la autonomía de las comunas,
en tanto que tendrán financiamiento del gobierno
central.

12.5.Gestión Municipal

Uno de los problemas municipales es la rigidez de gasto
de los municipios. Las prestaciones
municipales cuestan lo mismo en todos lados y se reconoce en el
gobierno la dificultad de gestión, que hace temer a muchos
que los fondos vayan a una caja negra.

Se debe realizar una profunda revisión a la
estructura municipal, favoreciendo a la profesionalización
que genere confianza en la gestión de tal entidad local.
El gobierno ha preparado un proyecto de ley donde se aumentan las
capacidades gerenciales de las municipalidades y se espera
alcanzar un acuerdo con los trabajadores, que gozan de estatutos
similares a los de los funcionarios públicos.

Los municipios debieran desarrollar la política
como el arte de servir a
todos los ciudadanos mediante el uso óptimo del poder
público. La política es un quehacer noble y
ético por medio de la cual los pueblos deciden su destino
y se gobiernan a sí mismos. Siendo un ejercicio
político democrático ,donde junto a los ciudadanos
debe uno decidir el futuro de la comuna o región, carácter
que se imprime luego de una votación ciudadana.

Lo verdadero sería, apelando al sentido original
de las funciones públicas municipales, favorecer a todos
los ciudadanos, especialmente a los más débiles,
pobres y marginados. Siendo una obligación actuar en un
marco de absoluta transparencia, de manera que los ciudadanos
estén siempre plenamente informados. La política
municipal responde a la voluntad y legítimo interés de
los ciudadanos por el bienestar y desarrollo.

Entendiendo que el fin último tiene
relación con la equidad, democracia y respeto a los
derechos
humanos, la gestión local debe procurar el desarrollo.
Sea éste el incremento sostenido de la producción de bienes y servicios en un
territorio determinado, que genera el aumento equitativo del
bienestar de sus habitantes, con una fuerte identidad y
carácter cultural, que refuerza el proceso
mismo.

El desarrollo debe ser sostenible y básicamente
endógeno, es decir, se sostiene en las iniciativas,
recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del
progreso técnico de los agentes del propio territorio o
comunidad.

12.6.Herramienta de desarrollo local

El logro concreto y
real de todos los objetivos finales de la Gestión
Pública, entonces, dependerán mucho de las herramientas
que se utilicen para las acciones necesarias. De éste modo
una de las herramientas
fundamentales que debieran tenerse en vista es la
participación, en tanto que los agentes de desarrollo
responderían con mayor compromiso si fueran participes de
un proyecto de desarrollo futuro. Participación que
será puesta en marcha a través de las distintas
formas de consulta, referéndum, plebiscitos y
acercamientos al parecer de la gente. Además, obviamente
de un proceso permanentes de información hacia
ello.

Otra herramienta dice relación con la posibilidad
de estimulación externa, una que sea capaz de atraer los
agentes de desarrollo.

La acción política del Estado y la
promoción del desarrollo requieren de una
institucionalidad democrática y descentralizada que
estimule al máximo las iniciativas y acciones locales.
Esta institucionalidad debe descansar en el funcionamiento de
gobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos
que posibiliten la participación permanente de los
ciudadanos.

Las comunidades generan la cultura
emprendedora necesaria para el crecimiento de las empresas y la
producción local; las instituciones locales permiten la
distribución equitativa de los frutos del desarrollo; y
los gobiernos y poderes públicos subnacionales los que
crean y sostienen climas de confianza, convivencia y estabilidad
para posibilitar un desarrollo local humano y
sustentable.

La descentralización es indispensable para
reforzar las capacidades locales de desarrollo ayudando a la
armónica integración de ciudades y localidades al
mundo global sin perder sus patrimonios, culturas e identidades.
Permite también reforzar la capacidad de los agentes
locales para aprovechar mejor las oportunidades externas de
desarrollo e integrar el
conocimiento y progreso técnico asociados.

Es necesario pasar de una administración
tradicional, en que al Estado se le exige la solución
integral de los problemas, a formas de gestión
participativa y asociativa, donde los ciudadanos son sujetos de
derechos y deberes y todas las instituciones aportan para superar
obstáculos e impulsar el progreso.

12.7.Desarrollo Local y Participación
Ciudadana

El Desarrollo Local debemos ubicarlo en el contexto del
desarrollo regional. En función del objetivo nacional del
desarrollo económico social, se entiende hoy día
que éste no es posible si no se incorpora el Desarrollo
Regional y el Desarrollo Local como procesos
indispensables.

En tal sentido, la producción económica
apunta a acrecentar las ventajas comparativas de las regiones de
modo de aumentar la competitividad
en el mercado nacional e internacional. Lo que no es posible
desde una planificación central , ya que se pierde
eficacia y eficiencia. Adquieren de esta manera importancia las
decisiones a nivel regional por quienes conocen mucho más
de cerca la realidad concreta donde se encuentran los recursos
naturales, productivos y humanos. Del mismo modo, a nivel
comunal son las poblaciones, las comunidades las que alojan en su
crecimiento una historia y una identidad
territorial la que les permite a ciencia cierta
opinar respecto de cómo necesitan vivir en función
de los recursos naturales y humanos locales.

La participación de la población regional
y municipal en las decisiones, lo que nos lleva a la
generación de estructuras de participación en el
poder municipal y regional. Asimismo aparecen otros
ámbitos como son la educación, la
salud, la vivienda, los que deben ser entendidos como articulados
en el marco del desarrollo.

La especificidad del Desarrollo Local no puede
comprenderse, entonces, como una cuestión ubicada
sólo a nivel micro, sino como un proceso relacionado con
la realidad macro. El Desarrollo Local, por una parte, contribuye
a señalar las necesidades reales sentidas por la
población dentro de un marco de identidad histórica
y cultural. Y por otra parte, está limitado a las
posibilidades, potencialidades y problemas reales que tiene la
región y las comunas donde se implementa. Lo cual exige al
Desarrollo Local estimular procesos de crecimiento, de toma de
conciencia, de
organización. Lo anterior no será
posible si antes no se refuerzan las ventajas comparativas y las
cualidades fuertes que permita efectivamente el desarrollo social
y productivo inserto en el desarrollo regional.

El Desarrollo Regional es una dinámica reciente
en nuestro país . Desde el punto de vista presupuestario y
político, el control real continuo directamente en manos
del gobierno central.

Capítulo Quinto:

LA
CONCESIÓN COMO HERRAMIENTA DE LA
GESTIÓN

13.Concepto y Características generales de la
Concesión

La concesión, en tanto estructura
jurídica, administrativa y comercial es un elemento clave
de integración para el desarrollo social que
busca el "bien común", el que concierne a todos los
individuos o entidades pertenecientes a un Estado o
Nación.

Según Registros, la
utilización de la Concesión como un modo de
ejecutar obras se encuentra en la "ley de caminos" de 1960; y en
noviembre de 1964, contenida en la Ley 15.840, la que hablaba
sobre las atribuciones del MOP. De cualquier manera no fue sino
hasta 1982 que se tuvo contenido y regulación concreta a
este respecto.

Más tarde, en la década de los noventa,
con la necesidad de entronizar a Chile dentro de la economía
internacional, a través de exportaciones, se
analizan los diversos sectores de la economía y se
concluye sobre la necesidad de utilizar la concesión como
una herramienta que, por sobre los déficits en la
infraestructura productiva, mantuviera al país en
competencia.

"…con el fin de incorporar a los particulares en
esta tarea indispensable para el progreso de las actividades
productivas, pero que tradicionalmente ha sido responsabilidad exclusiva del Estado, … autoriza
el otorgamiento de concesiones de obras
públicas…"

Luego de esto ha recibido la Ley una serie de
modificaciones que vienen a perfeccionar su aplicación por
una década. Es esta una legislación es flexible, en
tanto pueden establecerse distintas condiciones de
ejecución de proyectos específicos.

La concesión pretende ubicar al Estado en una
relación dual frente al particular concesionario, puesto
que ejerce un rol de Rector al establecer la obra necesaria,
aceptar un proyecto de se origina en el sector privado; o sea,
como interventor, controlador y fiscalizador de los
procesos en cuestión. Otro rol que le concierne al Estado
es el de ser "socio" del privado, en tanto que percibe directos
beneficios económicos, sea este por concepto de ahorros de
inversión.

La concesión en su establecimiento legal se
configura como una ley abierta a la competencia donde cualquier
persona puede
participar. En ella se garantizan los derechos contractuales al
concesionario. Se aplican por medio de Licitación
pública o a través de la clasificación de las empresas de registros
especiales, según sean los requerimientos de las obras a
realizar.

Ahora bien, la fijación de políticas y
programas generales relativos a la ejecución,
reparación, conservación o explotación de
obras públicas fiscales están en manos de un
Consejo de Concesiones, dependiendo del Ministerio
competente.

El modelo de
concesiones, en todas sus formas y dimensiones, desarrollado en
Chile, es el resultado principal del cambio de rol
del Estado, quien busca en la concesión un instrumento
para potenciar un conjunto de inversiones que subsidien la
escasez de recursos, comprometiendo en éstas acciones al
sector privado. Los Cambios producidos en la estructura del
Estado a partir de los años ochenta en el que se pasa de
ser un estado "benefactor y protector" a uno "promotor y
empresario", provoca la concentración de casi toda la
inversión para Obras de infraestructura en la modalidad
participativa y con inversiones de origen privado, con una
tendencia a la apertura económica.

El papel de las concesiones consiste en la
destinación de recursos privados a la construcción
de infraestructura con mayor impacto productivo. Son ellas un
espacio privilegiado en que se regulan los intereses
públicos y privados en función de inversiones
relevantes.

La complejidad de los problemas globales hace
indispensable la generación de alianzas en el
ámbito local que permitan practicar formas efectivas de
participación ciudadana que conduzcan a mejorar la vida de
los individuos y las comunidades. Ha sido en lo local, donde las
relaciones se establecen a partir de la vivencia cotidiana, donde
surgen formas innovadoras de participar, fortalecer
ciudadanía e incidir positivamente en la gestión
pública. Prácticas nuevas que buscan un
protagonismo compartido entre sociedad civil, el Estado y
diversas instituciones públicas; promoviendo el quehacer
democrático y creando las bases para redefinir roles y
entablar interacciones más equitativas, fructíferas
y satisfactorias entre los diferentes actores
sociales.

Actualmente, el modelo de concesiones se desarrolla a
nivel del Ministerio de Obras Públicas (M. O. P), en forma
directa o mediante otras instituciones públicas, en lo
respectivo a vialidad urbana, cárceles, centrales
hidroeléctricas, riego, servicios sanitarios, hospitales,
puentes y otros. La modalidad adoptada es muy conservadora. En un
primer momento la arquitectura e
ingeniería era parte del Ministerio, ahora,
producto de la
complejidad y envergadura de los proyectos, la mayor parte de
ellos son desarrollados por expertos privados, lo que ha
significado cambios importantes en el tema de obras a ejecutar.
Esto ha significado un cambio en el
proceso de las concesiones.

"Nuestros objetivos en esta década son
mejorar la conectividad interna y externa y alcanzar un
mejoramiento sustantivo en las condiciones de vida de todos los
chilenos. Nuestra misión es mejorar la calidad de
vida de las personas a través de la infraestructura
y ello significa distribuir los recursos de forma que
realicemos obras para suplir las necesidades de personas
diferentes", explica Arriagada.

Según cifras ministeriales, en la década
2000-2009, el MOP invertirá $4,9 billones de pesos,
mientras que a través de la asociación
público-privada del sistema de concesiones, las empresas
de infraestructura invertirán una cifra superior a los
$5,6 billones. Estas cifras significarán un aumento
superior al 160% respecto de la década
anterior.

Siguiendo el objetivo de realizar obras de
infraestructura para la ciudadanía, el trabajo de
la Dirección General de Obras Públicas (DGOP) se ha
orientado a apoyar las tres áreas de acción
Ministerial: Infraestructura social y de calidad de vida,
infraestructura productiva y desarrollo de exportaciones,
además de infraestructura para la integración
internacional.

"La primera de las áreas se orienta a
satisfacer las necesidades de la población,
especialmente la de sectores más desposeídos. La
infraestructura productiva apunta a lograr un desarrollo
regionalmente equitativo, mientras que la de integración
busca situar a nuestro país como socio activo en el
contexto internacional".

Junto a la transformación que ha implicado el
aumento de inversión y la diversificación de las
obras de infraestructura, la modernización que ha liderado
la Dirección General de Obras Públicas ha apuntado
a introducir los llamados factores críticos de éxito
en los proyectos. Referido a la nueva consideración de los
usuarios como clientes, los que
merecen la mejor atención para solucionar sus
requerimientos. Comprendiendo de este modo a las obras de
infraestructura son intervenciones orientadas a que la vida de la
gente sea más fácil y mejor.

Así, se ha planteado que es clave el concepto de
innovación, es decir, generar desde los
sectores público y privado nuevas alternativas de
desarrollo y de disminución de costos para la
infraestructura. Todo esto, gracias a un trabajo del Ministerio
de Obras Públicas en conjunto con el sector privado y las
universidades, generando proyectos de calidad y a gran escala, los que
permitan generar un valor agregado a la economía nacional
.

En relación al explosivo aumento de
generación de infraestructura en la última
década, se puede decir que los proyectos de innovación son uno de los componentes
básicos que permiten disminuir costos, ya que permiten
explorar nuevos materiales o
mejores modelos de
gestión. Enfatizando así , ya no solo la
construcción misma de la obras, sino también la
administración de los recursos de la mejor forma;
redistribuyendo y controlando costos u obras que no eran
completamente útiles.

En cuanto a la concesión específicamente
municipal, puede decirse que es un modelo de gestión muy
poco explorado y explotado. Asunto que pasa por la falta de
condiciones financieras, reguladoras, administrativas y de otros
tipos que no favorecen ni atraen la participación de los
actores y financistas.

La presencia de la concesión en un nivel
municipal ha estado presente casi exclusivamente en lo que
respecta a obras de infraestructura, sean estacionamientos
subterráneos y algunas obras menores o leasing
inmobiliario.

La figura contractual de esta concesión responde
al uso de una determinada área de superficie para la
explotación comercial de él.

De esta forma es que, en lo práctico, la
concesión va más allá de un complemento
financiero entre el sector público y el privado, pues, es
también un instrumento dinamizador de nuevos empleos
productivos, movilizador de nuevos negocios
financieros. Herramienta que no ha sido utilizada en forma
integral.

Con esta nueva realidad nacional surgen también
nuevos grados de cooperación e integración a
través de la función de proveer bienes y servicios
de interés general a la comunidad, sin que ninguno de los
actores renuncie a sus legítimos derechos.

13.1. Marco regulatorio

La concesión consiste en el otorgamiento de un
derecho especial de uso y goce de un bien de dominio fiscal,
en la prestación de un servicio o en la
construcción y explotación de infraestructura con
un objetivo preestablecido, por un plazo determinado que no
excede los 50 años, y por una renta o una
participación que se paga según la forma
establecida en el contrato. Esta
última se determina en base al valor comercial de la
propiedad
solicitada, el valor futuro del bien o los posibles ingresos del
servicio que se presta, además del uso asignado al
suelo,
conforme al proyecto presentado por el interesado.

Los inmuebles fiscales objeto de estas concesiones
serán aquellos declarados como "imprescindibles", aquellos
de alto valor patrimonial que interesa conservar para las
generaciones futuras. No obstante, es posible que se
evalúen demandas específicas de inmuebles fiscales
no comprendidos en esa categoría, pero que se considere
conveniente conservar dentro del dominio del
Fisco.

Las concesiones se adjudican a través de
licitación pública o privada, nacional o
internacional, o bien, en forma directa en casos debidamente
fundados. Se otorgan exclusivamente para la ejecución de
un proyecto específico, acorde a las aptitudes del
terreno.

La concesión es un contrato
administrativo en que una de las partes es el órgano
administrador
y la otra un particular, mediante el cual este último se
compromete a realizar un servicio público determinado a
cambio de una determinada contribución, contrato en el
cual el administrador
señala la naturaleza del servicio que debe prestar el
concesionario, sus especificaciones técnicas y la manera
de llevarlo a efecto. Tratándose de una concesión
municipal su otorgamiento, renovación o
modificación debe ser con acuerdo del Concejo
Municipal.

La concesión de un bien municipal implica
una solicitud por escrito que individualice la persona del
concesionario y aclare las condiciones del contrato, el que se
celebrará por escritura
pública y con las cláusulas que resguarden los
intereses municipales.

Una concesión es el otorgamiento de un bien
concedido, según las condiciones fijadas por la
municipalidad y el concesionario, la que podrá tener un
fin anticipado en caso de menoscabo o deterioro grave al uso
común, mora de pago u otras razones que invoque la Ley
Orgánica de las Municipalidades. Así mismo esta
herramienta de gestión debe considerar las determinaciones
de plano regulador.

Todo concesionario de bien nacional de uso
público o municipal deberá rendir caución
para garantizar el cumplimiento de las obligaciones
que contraiga con motivo de la concesión, en la forma
establecida en la Ley Orgánica de Municipalidades. 
En caso de ser la concesión un inmueble, existe la
obligación por parte del concesionario de
conservación y restitución; no pudiéndose
realizar mejoras ni transformaciones sin previa
autorización de la Dirección de Obras
Municipales.

Esta Dirección debe mantener un registro de todos
los bienes nacionales de uso público y de las propiedades
municipales entregadas en arrendamiento, comodato o
concesión, según corresponda, en el cual se
anotarán todos los actos que se celebren a su respecto, y
velará porque los concesionarios, arrendatarios o
comodatarios, cumplan con sus obligaciones. 

Además de ello es responsabilidad de la
dirección de obras municipales velar, en todos los casos
de concesiones, por el cumplimiento de las exigencias
establecidas en el Plano Regulador Comunal o Intercomunal
según  corresponda, en el Código
Sanitario y en la normativa pertinente del  Ministerio de
Obras Públicas, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo,
y de la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles. 

En caso de no existir un destino previo dentro del plano
regulador de un bien raíz concesionado, deberá
realizarse por parte de la Dirección de obras Municipales
un informe que
indique condiciones y factibilidad al
respecto.  

En cuanto a los Servicios Municipales y su
concesión serán del mismo modo, regidos por la Ley
Orgánica Constitucional. Decretada esta por decreto
alcaldicio, el que deberá ordenar la celebración y
suscripción del contrato correspondiente y que será
firmado por el Alcalde y el concesionario. Y en función
del bien público municipal, el Alcalde podrá dar
término a las concesiones de Servicios en

Respecto de las sanciones se tiene que
significarán la caducidad inmediata del permiso o de la
concesión en su caso, la cual se declarará mediante
decreto alcaldicio. 

13.2.Leyes y
disposiciones especiales

El sistema dispuesto por el D.L. N° 1939, ya
enunciado, cumple con las características que interesaron
a estas personas e, incluso, son más favorables en algunos
casos. Así por ejemplo, el reglamento de concesiones
marítimas dispone que los años de concesión
dependerán de las inversiones realizadas, disponiendo que
pueden otorgarse hasta 50 años cuando contemplen
inversiones superiores de 5.000 UTM. Además, la dificultad
en la tramitación para conseguir el otorgamiento de una
concesión marítima es bastante mayor que la
dispuesta para la concesión de bienes fiscales
según el DL N° 1939.

Actualmente, entonces, existe la posibilidad de obtener
la concesión de los bienes propiedad del
Estado. Las condiciones para esta obtención pueden llegar
a ser bastante favorables y en un tiempo corto de
tramitación (máximo 3 meses, desde la
presentación).

Si los bienes estuvieren en poder del Ministerio de
Bienes Nacionales, una forma de abogar por el traspaso de estos
desde los organismos correspondientes sería mediante una
solicitud de la Cámara de Diputados dirigida al Ejecutivo,
a través de un proyecto de acuerdo. Lo anterior es sin
perjuicio de actuar a nivel de opinión
pública.

La ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de
Municipalidades, en lo Relativo a Subsuelo de Bienes Nacionales
de Uso Público ha introducido Modificaciones tales
como:

"Artículo 32 bis.- Las concesiones para
construir y explotar el subsuelo se otorgarán previa
licitación pública y serán transferibles,
asumiendo el adquirente todos los derechos y obligaciones que
deriven del contrato de concesión"

Dicha transferencia deberá ser aprobada por la
Municipalidad correspondiente y de acuerdo a lo establecido,
según el cual se tiene los 30 días siguientes como
plazo de recepción de la solicitud. Transcurrido dicho
plazo sin que la Municipalidad se pronuncie, la transferencia se
considerará aprobada, hecho que certificará el
Secretario Municipal. El adquirente deberá reunir todos
los requisitos y condiciones exigidos al primer concesionario,
circunstancia que será calificada por la Municipalidad al
examinar la aprobación a que se refiere el inciso
anterior.

"Las aguas, sustancia minerales,
materiales u
objetos que aparecieren como consecuencia de la
ejecución de las obras, no se entenderán
incluidos en la concesión, y su utilización por
el concesionario se regirá por las normas que les sean
aplicables"

Importante de señalar en esta parte es que,
previo a la iniciación de las obras, el concesionario
deberá someter el proyecto al sistema de evaluación
de impacto
ambiental.

Respecto de las posibles extinciones de una
concesión, según la ley, se establece que
"sólo se extinguirá por las siguientes
causales:

1.- Cumplimiento del plazo por el que se
otorgó;

2.- Incumplimiento grave de las obligaciones
impuestas al concesionario, y

3.- Mutuo acuerdo entre la Municipalidad y el
concesionario

En cuanto a las posibilidades de los Municipios para
vender, en forma directa, el inmueble de su propiedad a
Corporación Privada, en donde funciona unidad educativa,
porque de respectivos antecedentes, se desprende que esa
institución se haría cargo del establecimiento de
que se trata para destinarlo a la función educacional, y
el municipio, en ningún caso, puede transferir dicha
función, ni tampoco ceder directamente la
administración de los establecimientos, que le fueron
traspasados, acorde normas establecidas.

Según el artículo 40 y referido a los
Recursos Municipales por Concesiones, Permisos o Pagos de
Servicios se tiene que los "derechos municipales" emanan de las
prestaciones
que están obligadas a pagar a las municipalidades, las
personas naturales o jurídicas de derecho
público o de derecho privado, que obtengan de la
administración local una concesión o permiso o que
reciban un servicio de las mismas, salvo exención
contemplada en un texto legal
expreso.

13.3.Etapas del Proceso

13.3.1. Etapa Preliminar

El interesado deberá presentar una "carta" con todos
sus datos para una
adecuada individualización, como también los del
inmueble que es de su interés. Conjuntamente, a esta
presentación deberá adjuntar un "anteproyecto"
sobre la actividad específica que se propone desarrollar
en el bien raíz que solicita, en tres(3) ejemplares. Este
"anteproyecto"
deberá contemplar lo siguiente:

• Resumen ejecutivo del anteproyecto.
• Superficie aproximada del terreno que solicita,
  distinguiendo los distintos usos del mismo, según sea
  la finalidad de la concesión.
• Plano o croquis del predio con sus deslindes y
  croquis de ubicación.
• Actividades y servicios a ofrecer.
• Monto de las inversiones a realizar en el terreno
  solicitado.
• Infraestructura y equipamiento previstos para el
  desarrollo del proyecto.
• Cronograma para la ejecución de las
  obras.
• Número estimado de empleos en fase de
  construcción y de operación.
• Breve reseña de impactos ambientales
  previstos y propuestas de mitigación
• Plazo por el cual solicita la concesión, el
  que no podrá exceder de 50 años.

Dentro de un plazo de 30 días aproximadamente,
contados desde la fecha de presentación, se procede a
evaluar el anteproyecto conjuntamente con las Autoridades
Regionales, y luego se notifica al interesado lo resuelto,
aceptando íntegramente el proyecto, proponiendo ciertas
modificaciones al mismo, o bien, rechazándolo.

En esta última notificación se le otorga
al interesado un plazo de 30 días para presentar la
solicitud formal de concesión, en un formulario especial
dispuesto para este efecto, con toda la documentación que se indica en la
misma.

13.3.2. Etapa Formal

El interesado debe presentar la "solicitud de
concesión de uso", adjuntando la documentación indicada al reverso de la
misma. Si es persona jurídica, deberá entregar una
copia de la escritura de
constitución, de sus estatutos, certificado de vigencia de
la sociedad y personería del representante legal. Si se
trata de una persona jurídica extranjera, deberá
señalar un representante domiciliado en Chile, a quien se
practicarán las notificaciones.

En la solicitud el interesado deberá
señalar el "plazo de duración de la
concesión" y la "renta concesional" que ofrece (valor
expresado en U.F.)

Asimismo, debe adjuntar tres (3) ejemplares del
"proyecto definitivo" a ejecutar en el terreno,
incorporando las observaciones formuladas en la etapa anterior,
si procediere.

En definitiva, incluyendo todos losa pasos que
conciernen al a concesión tenemos que para tal efecto se
debe atender áreas tan diversas como Gestión de
Proyectos, Construcción, Operación, Mantenimiento
y Fiscalización.

13.4.Actores involucrados y Grados de
compromiso

Todas las comunas del país deben elaborar un plan
regulador comunal. El proyecto de plan regulador comunal y la
proposición de modificaciones deben ser elaborados al
interior de la municipalidad y el alcalde debe contar con el
acuerdo del concejo para su aprobación. También
participan en la revisión del plan la Secretaría
Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo y, externamente, la
Contraloría General de la República a través
del trámite de toma de razón. El plan regulador
puede ser definido como "el acto administrativo que determina
cuál será la configuración de una zona de
asentamiento y establece las directrices necesarias para
actuarla, habida cuenta de las condiciones peculiares del
ambiente
(clima,
conformación del terreno, costumbres, etc.) y de las
exigencias de la población valoradas con arreglo a un
régimen de vida lo más progresivo
posible".

Una vez elaborado el plan regulador, este debe ser
expuesto al público "para que los interesados formulen por
escrito dentro de un plazo de quince días, las
observaciones que estimen convenientes, las que deberán
ser oportunamente puestas en conocimiento
del Consejo de Desarrollo Comunal respectivo" (esta
remisión debe entenderse formulada al concejo comunal).
Asimismo, debe publicarse en el Diario Oficial la
resolución que aprueba definitivamente el plan regulador y
la ordenanza local correspondiente, que emana de la
Secretaría Regional Ministerial de Vivienda de la
región a la que pertenezca la comuna. También debe
publicarse un extracto de ambos documentos en
algún diario de los de mayor circulación en la
comuna.

Existen varios mecanismos para impugnar decisiones
municipales vinculadas al plan regulador. Además de los
recursos jurisdiccionales, puede reclamarse de las resoluciones
dictadas por el Director de Obras Municipales cuando éstas
denieguen un permiso solicitado por un particular en forma
expresa o presuntiva (esto último, cuando
habiéndose fijado un plazo por la Secretaría
Regional Ministerial, el Director no evacue la resolución
solicitada dentro del mismo). En este caso, queda abierta la
posibilidad de reclamar ante la Secretaría Regional
Ministerial correspondiente, la que podrá resolver, en
segunda instancia, sobre estas reclamaciones. Esta
Secretaría podría ordenar, por ejemplo, el
otorgamiento del permiso solicitado, previo pago del derecho
municipal correspondiente.

14.Dificultades de Gestión y
Materialización

Las municipalidades necesitan modernizarse para estar a
la altura de las demandas ciudadanas. Pero no solo requieren una
reestructuración administrativa, se necesita una reforma
de la institución municipal incidiendo, entre otros
ámbitos, en los siguientes: mayores competencias en
la gestión del desarrollo local, y, consecuentemente,
más rentas; funciones sin interferencias de otros
órganos del Gobierno Central, una administración
dinámica y atenta a las necesidades del desarrollo local,
un marco legal y administrativo más flexible, no puede ser
que rijan para las municipalidades los mismos sistemas
administrativos que para los organismos nacionales, esto les
quita agilidad y eficiencia.

Las características del territorio de la
población y la capacidad de gestión del aparato
municipal, son variables que,
deben ser tomadas en cuenta al momento de plantearse una
reestructuración municipal. No hay un cajón de
sastre que sirva como modelo único para implantar en las
municipalidades.

Lo cierto es que existen tres puntos crítico y
urgentes de atender :

1. Es necesario realizar estudios de costos por cada
   servicio, como también mejorar su calidad. Hay que
   motivar la participación de los vecinos en la
   fiscalización y control de los servicios.

   Debiera combinarse adecuadamente las diversas
   modalidades de gestión de los
   servicios(administración directa, contrataciones o
   concesiones), dependiendo de criterios de rentabilidad, oportunidad y
   eficiencia.

2. En la prestación de los servicios
   públicos
3. En la promoción del desarrollo local y la
   participación ciudadana

A la municipalidad le corresponde liderar la
promoción del desarrollo local, por que está en
contacto con las necesidades, recursos y características
de su jurisdicción, representa a los vecinos y puede
convocarlos para trabajar concertadamente; tiene vinculaciones
con otros niveles de gobierno que puede usar para canalizar su
apoyo. La municipalidad; junto con la comunidad puede lograr
mayor eficacia, los recursos y esfuerzos, se multiplican.
Así, también, se logra una mejor identidad del
vecino con su ciudad.

La participación vecinal debe atravesar el
conjunto de las actividades municipales, garantizando el derecho
de información y petición, y convocando a las
tareas de planificación y gestión del desarrollo,
mediante comisiones mixtas, comités de gestión o
cualquier otra forma organizativa que busque soluciones a
los problemas concretos pero que también se proyecta a las
necesidades de alcance local.

Es posible que a nivel sectorial (comunas vecinas) se
concertaran acciones conjuntas en la planificación y
gestión concertada del desarrollo, la limpieza
pública, la necesidad de nuevas viviendas, el agua,
sistemas de comercialización para los productos que
se genere, etc..

Excelencia en la atención al
vecino

No es el alcalde quien más se relaciona con los
vecinos, son los trabajadores que atienden al público los
que dan una real imagen de la
municipalidad.

Es necesario instalar una mesa de información y
orientación, con personal capacitado y paneles donde
aparezcan los requisitos para cada trámite.

Grandes son los retos que tienen las municipalidades. El
contacto permanente con su comunidad, promoviendo y dando los
espacios para que participe, la atención eficiente de los
servicios, la promoción del desarrollo integral,
así como la incesante acción para lograr una
efectiva descentralización de los recursos y competencias,
parecen ser los elementos que pueden ayudar a encontrar
salidas.

En definitiva, existen problemas permanentes para la
materialización y operación de las Concesiones
Públicas, que poseen distintos orígenes, dentro de
ellos tenemos que:

• No existen los mecanismos adecuados ni permanentes
  para un financiamiento de las obras que se requieren en el
  proceso de mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo
  local deseado.
• En la interpretaciones de las leyes, mecanismos y
  reglamentos jurídicos existen contradicciones,
  descoordinación o ambigüedades que más
  allá de fomentar el interés por participar en la
  inversión provoca desincentivo y distanciamiento de
  actores claves.
• El Estado, a nivel central y local, se ve
  imposibilitado de proyectar y crear concesiones públicas
  por aparatajes burocráticos, procesos decisionales y
  rigideces de estructuras de los organismos públicos.
  Incapacidad del estado de observar los beneficios reales de las
  concesiones públicas.
• La Incapacidad del Estado para diseñar un
  marco formal de negociaciones de contrato en beneficio mutuo
  por cambios en las condiciones del mercado o problemas
  ambientales .

La solución de los problemas administrativos no
puede limitarse a una reducción o cambio de los
trabajadores, o aprobar una nueva estructura orgánica. Una
verdadera reestructuración municipal debe darse como parte
de un proceso de adecuación a un proyecto de desarrollo,
en torno de un objetivo institucional, éste es el norte
que nos dirá cuál es el modelo de
administración más adecuado, de lo contrario,
repetiremos la misma burocracia,
sólo con diferentes rostros y cargos.

La administración municipal comprende,
también, un sistema de gestión, una cultura
organizacional, un pensar y hacer las cosas, una serie de
procedimientos
institucionalizados -formal e informalmente- para resolver o
enredar la solución de los problemas. Se pueden cambiar
los hombres, pero esta cultura volverá a reproducirse si
no se le pone como punto crítico del cambio.

La cuestión en definitiva es que la
concesión debiera ser una herramienta moderna de gran
espectro que, una vez disuelta todas las dificultades
administrativas y de vestigios burocráticos , que de hecho
nos consta que existe el ánimo al interior de gobierno por
que así sea, ésta pudiera ser utilizada ampliamente
en diversas áreas tales como: Turismo. Educación,
Transporte, Recreación, Salud, Deporte, Recreación,
Monumentos nacionales, Renovación, Urbana,
Infraestructura, Justicia, Energía , Marítimas,
Aéreas y Servicios de Outsourcing.

Si nos detenemos un momento en la última
posibilidad que hemos mencionados como apuesta de
concesión, podremos reflexionar, que ésta, el
Outsourcing,
constituye en sí misma un conjunto de nuevos
ámbitos que hacen favorable el desarrollo de
concesiones.

Sistema que hace un par de años se utilizaba en
sectores no estratégicos y con bajo impacto sobre las
organizaciones. Sin embargo, ya avanzada la década de los
noventa este concepto gana tal importancia que, el Outsourcing se
llega a considerar como algo mucho más grande y
estratégico, partiendo del supuesto de que si se tiene una
implicación mayor de sujetos externos en la empresa, se
compartiría tanto los beneficios de una mayor
competitividad como también los riesgos legales de una
actividad empresarial inadecuada; aumentando, de ésta
manera, la posibilidad mutua de prevalecer en el
mercado.

La nueva visión entonces del Outsourcing, ya no
como una acción de descargar en otros los servicios
desagradables a través de contratos
normales de proveedores,
sino como una optimización de la estructura de la empresa con el
objeto de hacerla más ágil y flexible.

Así es como se aplica en los procesos más
diversos donde progresivamente se fue tomando en
consideración la participación de terceros en los
procesos como parte integrante y muy próximos al eje
central del negocio. En la escena nacional ya se dejan ver las
alternativas de externalización, tercerización,
además de las empresas de servicios.

A modo de ejercicio de ilustración, podríamos tomar el caso
de las empresas de servicios, sin perder la perspectiva de
realidad, y ver la variedad de posibilidades de concesionar
dentro de un proyecto de Parques y Jardines, el que a tono con
los tiempos modernos que demandan espacios de encuentros
ciudadanos, no se agota en la definición de unos metros de
césped y algunos escaños alineados a unos cuantos
árboles. Al contrario de esto podemos
proyectar concesiones sobre juegos
infantiles, espacios de poesía,
anfiteatros al aire libre,
corredores de poesía,
aseo , infocentros virtuales, etc.

          El
principal problema que enfrenta el sistema de concesiones en
nuestro país es que, hasta hoy, la legislación
chilena no contempla explícitamente la forma de
ésta operación; lo que genera bastantes
dificultades al contrato de gestión con inversión.
Dentro de las dificultades de establecer este sistema se
encuentra, también, el tema del financiamiento de las
inversiones, ya que no existen activos reales
para dar en garantía. Se evalúan solamente las
condiciones financieras, quedando impreciso el flujo del proyecto
y sus externalidades.

Por otro lado, es necesario definir qué pasa en
caso de término anticipado del contrato, en caso de
quiebra, de
incumplimiento del contrato y otras causas descritas en
párrafos anteriores.

 Adicionalmente, se generan dificultades en la
fiscalización de esta forma de participación, ya
que no es claro quién es el responsable de los problemas,
lo que a su vez genera dificultad para determinar
responsabilidades y límites en
el asunto.

Se produce un desincentivo a invertir, porque la
transferencia parcial y por un determinado período de
tiempo, de una actividad de las empresas al sector privado
redunda en una menor valoración económica de los
activos a
transferir, lo cual es reflejo del mayor riesgo que
significa para el sector privado invertir en empresas que no
puede controlar.

Otro problema se presenta al final del periodo de
concesión, puesto que el hecho mismo del término
resta considerablemente la
motivación del concesionario, en tanto que éste
debe producto de
que debe devolver la empresa al
Estado.  Lo que pudiera generar una baja en la calidad del
servicio hacia el final contrato.

Otro asunto de preocupación está en la
elevación de precio del
servicio, ya que todos los mayores riesgos que involucra para el
inversionista un contrato de concesión versus la privatización se traduce en un precio mayor
para el usuario.

Todos estos riesgos y dificultades se traducen en
contratos complejos e imperfectos que, finalmente, generan
múltiples conflictos y
se traducen en ineficiencias operativas y en costos para el
sistema.

El actual modelo de infraestructura carece de
legitimidad porque no se basa en el bien común como
debería propender el Estado, sino que la
planificación privilegia determinadas actividades
económicas. Aunque, de cualquier manera intenta ser
atractivo para los inversionistas y necesariamente beneficioso
para los ciudadanos.

El pilar fundamental de la política de
infraestructura pública es el "modelo de concesiones",
donde la inversión privada es la principal forma de
financiamiento, no desestimando por ello las necesidades y los
costos sociales.

La aplicación de la Ley de Expropiaciones es un
instrumento que el MOP está utilizando indiscriminadamente
contra las comunidades opositoras y el medio
ambiente. Esta Ley, promulgada en 1978, se justifica por
"causa de utilidad
pública o interés social o
nacional…"

En general, el sistema de concesiones chileno no
recibe grandes críticas de parte de los mismos
concesionarios, excepto por la burocracia a la que están
sometidos. A este respecto, el gobierno responde, a través
del MOP, que es imposible para ellos dejar de
fiscalizar.

Claramente, la misión de éstos no
es "pro-empresa", sin embargo, considerando la Concesión
como una herramienta de agilización de procesos y
desarrollo en la infraestructura, no es menos cierto que debieran
considerarse ciertos intereses de la empresa privada que ha de
invertir por un cierto periodo en nuestro país. Las
autoridades no deben dejar de fiscalizar, aunque talvez sí
flexibilizar y agilizar el mecanismo concesional, de modo tal que
sea este proceso un atractivo espacio de inversión privada
y de beneficios a la población.

Lo cierto es que, ahora mismo, nuestro
país necesita obras por más de US $ 15 mil millones
en los próximos años y, si no las obtiene,
perderá competitividad e incurrirá en un enorme
costo social que
agudice aún más las carencias en infraestructura
pública originada por un fuerte crecimiento de la
actividad económica entre los años 90’ y
99’.

Actualmente, una de las mayores dificultades en el
área de concesiones viales estriba en la falta de
atractivo para los inversionistas privados por los bajos niveles
de receptibilidad de la inversión sensibilizada por el
valor actual neto del flujo. Se observa de parte de los privados
demasiado riesgo en la inversión aún cuando los
plazos de las concesiones sean bastante extensos en el tiempo.
Siendo la garantía estatal uno de los motivos que genera
duda respecto de los retornos del proyecto frente a un alto grado
de incertidumbre en la inversión. Además de esto,
en muchos casos se obliga a los privados a asumir gran parte del
sobrecosto.

Ejemplo de lo anterior es lo ocurrido en el año
2000, cuando la licitación de la Radial Nor-Oriente, la
ruta que iba a unir la provincia de Chacabuco con Santiago, fue
un rotundo fracaso. Ni siquiera Ecsa, una de las empresas que
propuso hace unos 5 años el proyecto al MOP (Ministerio de
Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones) se presentó.
Según César Mora, es que:

"a pesar que el plazo de concesión era de 40
años uno de los más largos- , la licitación
contemplaba una garantía estatal de ingresos
mínimos (51,70%), que generaba serias dudas en cuanto a
los retornos del proyecto, pues no se conocían flujos de
tráfico previo. También obligaba a los privados a
asumir gran parte del sobrecosto generado por las
expropiaciones… el riesgo percibido por los
inversionistas no lo hacía atractivo para aportar los US $
160 millones requeridos"

La misma fuente sostiene que éste debió
ser un proyecto de alta importancia para el Estado como para
Ecsa, tanto como para haberse considerado una concesión
clave, puesto que, en el Plano Regulador Metropolitano aprobado
el 97 se consideraba esta estructura vial, como apoyo para
descongestionar Santiago.

Con todo, este asunto no es de exclusiva responsabilidad
del Ministerio de Obras Públicas, y tiene relación
con el Ministerio de Hacienda. El mecanismo de Concesiones
adoptado por Chile supone que, contra flujos que son garantizados
en un mínimo, que puede ir desde un 70% a un 90% de la
inversión, los privados asumen el riesgo de construir y
operar infraestructura que, tras un lapso promedio de veinte
años, vuelve a ser administrada por el Estado.

En cuanto a la percepción
de los usuarios frente a los estándares de calidad,
seguridad y de
servicios de primera línea, se tiene que por una parte,
quienes están a cargo de las obras de infraestructura
creen que, por el momento, éstas son decididamente poco
populares; y en general, se detecta que la visión apunta
las concesiones como "incomodidad y obligación de un
pago".

La gente posee reacciones negativas. Manifiesto es
entonces la necesidad de educar al ciudadano – usuario
frente a la nueva realidad y los costos que trae la modernidad.

15.Actores involucrados: Organismos
fiscalizadores

Fiscalizar es la facultad de evaluar la gestión
pública, con especial énfasis en el uso y destino
de los recursos públicos, en la calidad de los programas y
planes ejecutados y en los resultados socialmente alcanzados.
Dicho así, el ejercicio de fiscalizar debiera entenderse
como una gran expresión democrática, en tanto que
apunta a una gestión transparente, eficiente, eficaz y a
favor del os intereses de la comunidad.

Una labor bien valorada por una ciudadanía que se
resiente frente al riesgo de la corrupción,
malversación de fondos y falta de probidad
pública.

Muchos son los casos en que los resultados negativos o
deficientes de una gestión pública, local o
central, apuntan a que los recursos no son utilizados en forma
eficiente y que la comunidad recibe los malos resultados de una
deficiente gestión. Lo que se requiere en medio de una
nueva realidad política es una real capacidad de
fiscalizar, tanto como la de generar condiciones objetivas para
mejorar la calidad de vida.

Idealmente dentro una nación se tiene a Diputados
y Concejales como fiscalizadores por excelencia, electos como
representantes de la comunidad.

En materia de fiscalización, a los concejales se
les ha dotado de importantes atribuciones, ya que les corresponde
fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas municipales
con su correcta inversión de los recursos en el
presupuesto, la ejecución del presupuesto y las
actuaciones del alcalde. También pueden los concejales
solicitar informes a
organismos o funcionarios municipales. En este sentido, los
concejales pueden ser los portavoces de las inquietudes o
reclamos que manifieste un particular o sector de la
comunidad" 

Por otro lado, es posible encontrar bastantes
organismos, equipos o subcomisiones especializadas en materias
ministeriales abocadas a temas nacionales y o locales, los que
responden a la tarea de fiscalización de funcionamiento y
gestión de los servicios públicos y de sus
directivos..

Así por ejemplo tenemos que en el área de
telecomunicaciones, los organismos reguladores son
El Ministerio de Economía (quien se pronuncia sobre las
tarifas definitivas propuestas por los concesionarios y
oficializa de no haber objeciones, en conjunto con el Ministerio
de Transportes y Telecomunicaciones, a través de la
Subsecretaría de Telecomunicaciones),
Subsecretaría de Telecomunicaciones ( propone las
políticas de telecomunicaciones, fija las tarifas, dicta
las normas técnicas sobre el sector y vela por el
cumplimiento de las leyes, reglamentos, normas técnicas y
demás disposiciones internas), Ministerio del
Transporte y Telecomunicaciones( apelación
administrativa para ciertos actos de la Subsecretaría de
Telecomunicaciones). Además en el sector
Telecomunicaciones existe el Consejo de Desarrollo de las
Telecomunicaciones (administrador del Fondo de Desarrollo de
las Telecomunicaciones).

Otro ejemplo es referido a los organismos que regulan el
sector eléctrico en Chile tenemos: Ministerio de
Economía, Fomento y Reconstrucción (quien fija las
tarifas de distribución eléctrica, los precios de
nudo, además de otorgar las concesiones definitivas,
previo informe de la
Superintendencia de Electricidad y
Combustibles), Comisión Nacional de Energía (
responsable de diseñar las normas del sector
eléctrico y de calcular los precios
regulados que la legislación ha establecido). Otro
organismo es la Superintendencia de Electricidad y Combustible (
encargado de fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las
leyes, reglamentos y normas técnicas sobre
generación, producción, almacenamiento,
transporte y distribución de combustibles líquidos,
gas y
electricidad).

Además de los organismos mencionados existe una
instancia de coordinación de la regulación,
denominada Centro de Despacho Económico de Carga (CDEC):
integrado por las principales empresas generadoras de cada
sistema eléctrico.

Un tercer y último ejemplo está en los
organismos que regulan el sector sanitario, compuestos por el
Ministerio de Economía ( quien establece las
tarifas), la Superintendencia de Servicios Sanitarios(
organismo técnico, normativo y fiscalizador, responsable
del cálculo de tarifas y del control y supervigilancia de
las empresas prestadoras de servicios sanitarios)

En general, se tiene que las principales funciones de
los entes fiscalizadores dice relación con la
fijación de precios y tarifas; el estudio,
proposición y control del cumplimiento de las normas
técnicas; la aplicación y fiscalización de
las normas relativas a tarifas de los servicios prestados por las
empresas del sector; la aplicación del régimen de
concesiones; el control referido a la sostenibilidad del proceso;
la interpretación de toda la normativa del sector y la
aplicación de sanciones por el no cumplimiento de la
normativa.

El reglamento de concesiones es administrado por el
Ministerio de Obras Públicas. Y frente a los diversos
riesgos se tienen Organismos de Defensa de la Competencia,
encargados de prevenir, investigar y corregir los atentados a la
libre competencia y los abusos en que incurre quien ocupe una
posición monopólica. Tales organismos son: las
Comisiones Preventivas Regionales, la Comisión Preventiva
Central, la Comisión Resolutiva y la Fiscalía
Nacional Económica.

Las Comisiones Preventivas Regionales velan porque
dentro de su respectiva jurisdicción se mantenga el
juego de la
libre competencia y no se cometan abusos de una situación
monopólica. A la Comisión Preventiva Central le
corresponde conocer de todos aquellos actos o situaciones que,
comprendidos en las atribuciones de las Comisiones Preventivas
Regionales, tengan carácter nacional o se refieran a
más de una región. De las decisiones y medidas
acordadas por las Comisiones Preventivas Regionales y Central, se
podrá reclamar ante la Comisión Resolutiva. Esta
última supervigila la adecuada aplicación de las
normas para la defensa de la libre competencia.

En cuanto a la Fiscalía Nacional
Económica, ésta requiere de la Comisión
Resolutiva y de las Comisiones Preventivas el ejercicio de
cualquiera de sus atribuciones, pudiendo defender los fallos de
la Comisión Resolutiva ante la Corte Suprema o
impugnarlos.

La Coordinación de Administración de
Contratos del ministerio de Obras Públicas es la
responsable de administrar el Sistema de Concesiones desde la
gestación de cada proyecto, su construcción y
operación. Asimismo, coordina las acciones de
fiscalización del contrato de concesión desde su
adjudicación hasta el término del período de
operación, sin perjuicio de las competencias atribuidas a
diferentes servicios dependientes del Ministerio de Obras
Públicas (MOP).

Es la encargada, además, de velar y supervisar el
cumplimiento, por parte del concesionario, de sus obligaciones
relacionadas con el contrato de concesión durante su etapa
de construcción y de explotación.

Dentro de las funciones principales de la
Coordinación de Administración de Contratos se
tienen:

• Velar porque la gestión del contrato sea
  realizada en forma óptima y eficiente asegurando el
  normal desarrollo desde su adjudicación,
  ejecución hasta el término de la etapa de
  operación de cada obra concesionada,
  coordinándose para ello con las direcciones del
  Ministerio de Obras Públicas.
• Fiscalizar el cumplimiento de los aspectos
  técnicos, jurídicos, contables y
  administrativos (contenidos en los documentos del contrato)
  apoyándose para ello en las distintas unidades de
  servicios de su propia estructura y de la Coordinación
  General Concesiones.
• Desarrollar una labor previsora, anticipando las
  acciones que permitan evitar situaciones contractuales
  conflictivas.
• Resguardar los derechos de los usuarios y
  habitantes en relación a que el proyecto responda a
  las necesidades e incorpore de la manera más adecuada
  y participativa las soluciones
  planteadas en el proyecto de concesión.
• Fiscalizar el cumplimiento de las tramitaciones y
  gestiones oportunas de las distintas fases de los estudios,
  proyectos, expropiaciones, etc. para asegurar el normal
  desarrollo y evitar atrasos que en este tipo de contrato,
  debido a su envergadura, pueden generar graves
  repercusiones.
• Mantener informada a las autoridades y a la
  opinión
  pública del resultado de la gestión de las
  obras concesionadas en operación y del cumplimiento de
  los compromisos contractuales con los
  concesionarios.
• Mejorar continuamente las condiciones de diseño y tecnologías de las
  obras concesionadas para mejorar la calidad de
  servicio al usuario, aumentando, al mismo tiempo, el
  impacto positivo sobre las comunidades en la zona de
  influencia directa de la ruta.
• Constituirse en el soporte técnico durante
  el proceso de negociación de los contratos con los
  concesionarios, velando por el interés público
  sin afectar las condiciones económicas del negocio
  licitado.
• Mantener canales de información y comunicación con los usuarios de las
  obras para dar a conocer sus derechos y
  obligaciones.
• Proponer, diseñar y administrar un Plan
  Maestro regulador de las inversiones territoriales en el
  ámbito directo de las concesiones.
• Por último, velar por el cumplimiento fiel
  de lo prometido en la propuesta cuando se trate de proyecto y
  ejecución.

16. De la realidad de los gobiernos
municipales

En un intento por cerrar el capítulo referido a
la concesión como una herramienta estratégica y
previo al desarrollo de algunas experiencias internacionales y
nacionales en el capítulo siguiente, nos concentraremos en
una exposición
más general de la realidad de los gobiernos municipales de
la Región Metropolitana, a través del estudio de
una muestra
representativa de éstos. Visión que se ha esbozado
a partir de la aplicación de un profundo cuestionario a
un grupo de la
población en estudio. En forma aleatoria se tomaron
muestras de distintas comunas ( Maipú, Pudahuel, Vitacura,
Las Condes, Pedro Aguirre Cerda, Quilicura, Quinta normal,
Santiago Centro, Renca), en las que fueron aplicadas un
máximo de 15 encuestas
dirigidas a la comunidad en general, a los funcionarios
municipales en especial. Entrevistas
realizadas en forma personal y por correo
electrónico, en éste último caso fue
necesario adjuntar una carta de
presentación ,.mientras que en el caso de las entrevistas
persona a persona se contó con la participación de
encuestadores, los que contaron con una serie de instrucciones
que mantuvieran la objetividad y fidelidad en el
estudio.

Las personas entrevistadas tenían entre 21 y 56
años de edad, dentro de los que se notó levemente
mayor presencia masculina. De ellos, como primer dato relevante
se observa que la percepción general respecto de la
gestión de su municipalidad tiende a ser buena( 65,4%),
aún cuando es importante señalar que, avanzadas las
preguntas del cuestionario
la reflexión tiende a declinar tal percepción. De
hecho en la parte abierta de las encuestas se
registró marcadamente que la percepción se hizo
contrastando la gestión previo a la década de los
noventa. Así es como en la parte que correspondía
evaluar el funcionamiento de los servicios municipales se observa
que las deficiencias percibidas por la gente tienden a ubicarse
en las tareas de mantenimiento y trabajos de infraestructura,
iluminación y limpieza. En contraste a
ello, se observó que una de las mejores percepciones
están en labores como jardín, aunque varios
coincidieron en la parte de comentarios que se referían
principalmente a las plazas centrales y cercanas.

Referente a la programación que cuentan los
municipios estudiados se obtuvo como respuesta que la
programación de esta, mayormente, se evaluó como
regular con tendencia a ser vista como muy mala. En cuanto a las
actividades programadas en materia deportiva se observó
que la gente posee una percepción bastante positiva,
correspondiendo un 51,9% de las respuestas a una
calificación de muy buena, y un 36,5% como
buena.

Cuando se planteó la interrogante sobre
qué área debiera recibir mayor cantidad de dinero con el
objeto de mejorar el servicio resultó que un 22,6%
coincide en que debe el presupuesto de Educación posee una
percepción bastante más positiva, donde un debe
aumentar, luego, en segundo lugar se tienen dos servicios, con un
17,5 % cada uno, el asfaltado de calles y la recolección
de basura, entonces,
luego de la educación, se percibe como un servicio
bastante deficiente y necesario de mejorar en el corto
plazo.

Al solicitarles una caracterización sobre la
gestión del municipio respecto de la velocidad y la
información en la acción, en una escala cerrada se
tuvo los siguientes resultados:

De la anterior tabla podemos inferir que aún
cuando se reconoce un nivel aceptable de información de
parte de los municipios, destaca una percepción

Crítica respecto de la velocidad con
que se realizan las labores municipales.

Luego, cuando se quiso puntualizar en la labor que
realizan los funcionarios municipales, en una respuesta con
escala cerrada , se obtuvo similares percepciones que las
anteriores, es decir, falta agilidad dentro de los municipios
como institución y de parte de los mismos
funcionarios:

En cuanto a la administración de los recursos
provenientes de los impuestos por
parte del gobierno municipal se obtuvo como respuesta que la
gestión, en general ha sido bueno, excepto en materia de
asfaltado de calles y cuidado de aceras, tampoco se cree de parte
de la gente que se hayan realizado inversiones suficiente en
materia cultural. Por lo demás, un porcentaje
significativo advierte no tener información sobre el
destino de los recursos municipales.

Luego, cuando se aludió a las decisiones tomadas
por el municipio y sus autoridades se recibió casi un 50 %
de respuestas que aludían a la vaguedad de los
conocimientos, sino la ignorancia absoluta, respecto de las
decisiones tomadas por el gobierno local. Seguido de ello, al
solicitarles a nuestros encuestados una evaluación a la
gestión de los responsables políticos las
respuestas fueron claramente tendientes a una percepción
de mala a regular, la que acaparó un 73% del total de las
respuestas.

Concentrados, más adelante en obtener la
percepción de la gente frente a la gestión del
municipio respecto de anteriores las respuestas mantuvieron una
leve tendencia hacia una visión de leves mejorías,
en áreas específicas, sin embargo, la
mayoría de las respuestas se inclinaron en sostener que la
actual gestión no es más que lo mismo. Incluso,
resulta notorio que casi un 10% opine que la gestión a
empeorado.

Cuando los entrevistados fueron cuestionados respecto de
la gestión en el área que se desempeña
dentro de la institución municipal , las respuestas
obtenidas se concentraron en una buena o muy buena
evaluación al respecto. Aunque en la parte abierta de
la entrevista
se observó que son muy escasas las evaluaciones de la
gestión de los funcionarios en las distintas
municipalidades, donde se constató además que
cuando existieron no correspondía a una realidad plena del
municipio, sino que correspondía tan sólo a ciertos
niveles o departamentos con evaluaciones propias e internas, sin
mayor relevancia. Del mismo modo, cuando se les consultó
respecto del desempeño personal se recibieron respuestas
similares.